政府在国家治理体系中的角色定位及改革趋势（2）

依据政府角色定位的价值标准对最优方案予以综合评判。显然，在价值标准体系中出现诸多判断标准的情况下，人们在政府角色定位和治理能力方面会得出不同的结论，为此，我们需要在众多的价值标准中对解决社会问题的各种方案进行综合评判。具体来说，不同的社会问题具有不同的特征，不同的问题解决途径也具有不同的优势和缺陷。即使改革的顶层制度设计再完美，在社会转型时期出现的不少的社会矛盾和问题在所难免，改革的不到位或缺位也是正常的。因此，研究制度变化应该充分吸取技术操作层面的底层变革。当然，我们可将各种途径相互搭配形成综合的解决方案，以此挖掘各种途径的不同搭配方式在解决社会问题方面的潜在效果，从而寻求对于解决特定社会问题最满意的方案，其中就包含了政府在解决此社会问题过程中的角色定位。比如，《决定》提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在政府履责中尊重市场规律、引入竞争方式，办事不养人，以提高政府服务的能力和水平，是政府全面正确履责、加快建设服务型政府的重大创新。

正确处理好政府与非政府部门的关系。随着经济领域、社会公共领域和自治组织力量的发展，一大批的非政府部门应运而生，它们与政府组织一样都是公共物品和服务的生产者和供给者，甚至有着政府所不能比拟的优势作用，这对政府权力、在国家治理体系中的地位带来很大的挑战和反思。既然如此，政府应以包容的心态承认非政府部门存在合理性，同时，也要正确处理好与非政府部门的关系。目前，学术界对政府与其他部门之间关系的讨论，大致分为两种类型：一是替代型关系，即政府与其他部门在解决特定社会问题时发挥着近似相互替代的作用。比如，政府可以通过建立国有企业和实行计划经济来提供私人物品，也可以退出私人物品的提供，放手让市场在提供私人物品过程中发挥主要作用。②二是补充型关系，即政府与其他部门之间是一种合作关系。比如，市场的运行需要明确的规则，这些规则可以由非政府部门自行制定或是与政府通过谈判、协商建立协议后共同解决社会问题。可见，无论是相互替代还是相互补充，都应避免绝对化，以综合选择，发挥各自优势，同时，政府应承认并尊重非政府部门，并帮助非政府部门健康成长。

我国政府改革趋势—法治服务型政府建设 

未来政府改革不是一个自发适应的过程，而是一个有组织、有计划的过程。政府所有改革都与整个国家治理体系和治理目标紧密相连。正如党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这就要求要加快转变政府职能，切实减少政府对市场的微观干预，把市场能够发挥作用的事项下放给市场。政府职能要更加注重转向建立可调控、提供人性化服务、法治化监管的发展环境。可见，深化行政体制改革呼唤建设法治服务型政府，政府自身的发展规律也决定了建设法治服务型政府的历史必然性。

坚持市场化的改革方向。建立成熟并完善的现代市场经济是我国改革开放三十多年来一直努力的方向。现代市场经济的内涵实际上就是要在市场调节和政府调控之间取得一种合适的平衡。当前我国政府内部公共管理体制改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向。因此，政府要通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。这一趋势表现为要建立一种市场导向型政府。即政府通过重构私人市场，依靠市场力量而不是行政权力来解决问题。③我国政府未来改革的内容包括减少并重新构建政府管制体系，加强市场在配置社会资源过程中所发挥的作用。我们看到，新一届政府履新以来，明确提出本届政府要在现有1700多项审批事项基础上减少三分之一，现在已公布取消的达200多项。从改革的结果看，改革后的政府干预市场的程度趋向于不断地减少，把应该由企业决策的交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。对于我国政府来说，市场化的改革方向不仅是适应社会主义市场经济发展的需要，也是对自身不断发展和完善的需要。

非政府部门发挥越来越重要的作用。长期以来，在我国，非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）在社会生活所发挥的作用还受到各种客观条件的限制，制约了其协调作用和治理功能的发挥。实际上，非政府部门在解决社会问题过程中发挥了越来越重要的作用，是全球范围、尤其是发达国家近年来公共政策实践中的一个突出趋势。这一趋势表现为三个方面：

一是政府通过对非政府部门的财政补助、特许经营权、合作经营或委托授权来解决问题，而不是直接提供服务。

二是非政府部门将在国家治理体系中承担越来越多的社会职能。

三是政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的协商式的合作关系。比如，在城镇化的基础设施建设和公共物品供给方面，政府可以提供优惠政策引导和鼓励民间资本投入建设或经营，并允许投资者享有一定期限的产权，等期限届满后再将产权转归政府。同样，在对公有物品的开发和保护中，国家在赋予开发者对一定矿产资源或土地开发的使用权时，也相应地要求开发者交纳对等的补偿费。此方式在国外发达国家对收费物品的供给中正得到广泛的采用。

树立和维护良好的政府形象。政府形象是政府的整体素质、综合能力和施政业绩在国内外公众中获得的认知与评价。④一个具有良好声誉和印象的政府，不仅能够得到国内公众支持进而优化行政基础，而且也能够获得国际社会的认可和资源，这对于未来中国政府改革来说是必要条件。

首先，政府应树立法治服务型的理念。政府理念是政府形象的灵魂和核心，它决定着政府不同于非政府部门的显著特征，是政府行为选择的基础，且最终反映了政府公务人员的行为选择和行政表现。

其次，政府公务人员要在“内强素质，外树形象”上下大功夫。政府公务人员的政治素质和作风培养是政府形象人格化的具体表现，他们在某种程度上就是各级政府的化身。从现实中可以看到，群众评价各级地方政府及其部门是否廉洁时，往往首先是看各级行政首长及部门人员是否严格自律，是否身体力行。

最后，要用严密的制度规范用权。政府形象的塑造归根到底要靠健全的制度、严肃的纪律来保障。通过建立和完善一整套行之有效的行政规范和制度，从规则、制约和惩治入手建构法治意义上的防腐制度链，同时将行政问责、政治问责和法律问责挂钩，切实提高政府公务人员冒险腐败的成本，才能保护政府的良好形象。

【注释】

①［英］托尼·麦克格鲁：“走向真正的全球治理”，《马克思主义与现实》，2002第1期，第36页。

②陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2006年，第57页。

③［美］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第344页。

④马庆钰：《中国行政改革前沿视点》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第211页。