“科层体系”与“扁平组织”
“科层体系”是办大事的机构,办不了小事;“扁平组织”才能办小事
政府在报纸新闻上天天说自己在管亿万家庭的小事,而事实上根本管不了,就更增加了民众的不信任。当今的决策者急需认识到科层体系的能力限度。为什么政府管不了?
首先,这些“小事”中的每一件都跨法规、跨部门。政府要是能管,就不叫科层系统了。科层系统分门别类,依法办事。而社区内形形色色和千奇百怪的小事每件都跨法规、跨部门。哪个公务员去管,责任和风险自负。若相关的公务员头脑清楚,就必定“踢皮球”。这是执法机构依法治国的理性本能。而且,公正处理小事靠的是“天理人情”而非“法治”。触犯国法的事是大事。小事都发生在没有法律和法律模糊的地带,无从执法。何况,到处发生轻微违法的小事就只能法不责众,以免激起民变。
其次,全世界没有任何政府能付得起管“小事”的高昂成本。若北京城拿公务员福利待遇的官员都去处理鸡毛蒜皮的小事,内政国防外交的大事就办不成了。科层系统本质上是办大事的机构,升迁就意味着不再管小事,专管小事的官员几乎没有升迁希望。而今政府雇佣了大量“城管”和“协警”去管人民的小事。连满地满墙乱贴小广告的“游击队”都制止不住,管理成本却直线上升。而且,他们同工不同酬,没有升迁希望,还要背负所有的“违法”指责,早晚会成为“维权”力量,变成影响社会稳定的定时炸弹。
世上没有任何官僚体系专管小事,人民中五花八门的矛盾需要人民组织起来自己解决。“科层体系”是办大事的机构,办不了小事;“扁平组织”才能办小事。
而今,人民自己的自然社区的扁平组织没有了。自然村变成了管着万人以上的行政村,居委会更成为科层体系的一部分。从此,“乡绅”成了科层体系的下属,拿政府工钱,为科层体系办大事。
没有了自己的社区扁平组织,没有了自己的“乡绅”,人民丧失了公共生活,就变成了自私自利、一盘散沙的个人。社区里发生各种污泥浊水的事而没人管,人们就对正义逐渐丧失了信心。日常生活里缺乏公正,中华民族的公共伦理道德就丧失了基础。
中国共产党在革命时期曾经是扁平组织,所以极为亲民,专为百姓办小事。干部战士要保证“缸满院净”,还要“为家家户户排忧解难”。这是党和人民血肉联系的来源。但搞革命任务简单,执政搞建设任务复杂。时代不同了,因为要办经济建设的大事,扁平的党政机构不断增加科室和层级,就变质为科层体系。高官可以“亲民”随便去百姓家探望,但百姓不可以“亲官”随便去高官家探望。在科层体系内升迁得越高,离普通百姓的生活就越远,离小事就越远。
承认科层体系办不了小事是非常重要的认识。办好小事,解决社区生活中缺乏公正的问题,不是靠严格法治、推行选举、逼官员下沉、实行彻底市场化,而是靠组织人民,靠自然社区的扁平组织,靠人民的自组织。“全覆盖”成本高昂,不可持续,也是基本做不到的,还有可能把我国变成脆弱的“警察国家”。以人民的“参与”取代政府的“覆盖”方为人民民主的正道。
我国经济建设的进步同公众与政府的离心离德倾向一道发展。“转型期”、“深水区”、“利益多元化”、“制度落后”之类的解释,既抽象、空洞,又无助于认识和解决问题。人民自己的事要人民自己来办。人民组织起来就能自己办好自己的“小事”。组织起来,“个人”就变成了“人民”,就会有“人民的权力”和“人民的权利”,就能制衡政府官员胡作非为,把官权“关进笼子”。这个道理古今中外都一样。
重建自然社区自治
需要明确的政治路线——重新把人民组织起来
当代中国社会的主要矛盾是人民无组织,无法解决日常生活中的公正问题。亿万自私、分散的个人(找科层体系)寻求公正而不可得,就不满、愤怒,社会就变得难以治理。
因此,国家治理的目标是恢复自然社区组织,重新把人民组织起来,让人民参与,当家作主,在社区公共生活中解决自己遇到的形形色色的小事,恢复人民对公正和伦理道德的信心。
中国历朝历代实行村民自治,才有了“以孝治天下”的治理传统,有了“乡绅中国”(费孝通先生提出的概念)的长治久安,主要朝代均寿三百年。中华人民共和国的基本制度之一是“基层自治”,也是这个道理。扁平组织办小事,科层体系办大事,阴阳平衡。
而今情形已成《易经》里的“否”卦之势。阳上阴下,乾阳之气上升,坤阴之气下降,双方背道而驰,故“天地不交而万物不通也,上下不交而天下无邦也。”而“泰”卦则是阴上阳下。乾阳之气上升,坤阴之气下降,自然上下相通,互补互强,使“天地交而万物通也,上下交而其志同也”。这是“自然社区至上”的道理,也是当代“人民民主”的道理。如何方能“否极泰来”?
与西方社会不同,我国社会不是依靠阶级和利益集团组织的,而是按自然社区组织起来的。我国自然社区有强烈的血缘和虚拟血缘性质,由血缘称呼覆盖,是熟人构成的“大家庭”,其道德不是宗教神祇赋予的,而是天然的伦理道德。我国当代的基本乡村社区和基本的工作单位社区都是熟人社区。现代移动通讯和社交网络技术也能让城市最基本的居住社区成为熟人社区。而今的居住社区变成陌生人社区并不是居民们的普遍意愿,只是表明了人们分散无组织的现状。家有小孩和老人的居民更盼望自己居住的社区变为守望相助的熟人社区。
中国与西方的科层体系性质相同,都是办大事的组织。但孤立的科层体系都无法有效治国,中外皆然。西方科层体系之外有政党竞争型选举,而且人民由形形色色的市民会社和社区团体组织起来,既制衡科层体统,又解决小事。中国的自然社区组织在功能上等同于西方的多党竞选制加市民会社。当前我国的主要矛盾源于科层体系治国。恢复人民的自然社区组织有没有可能?当然有可能,那是我党的看家本领。把世界上最难组织的人民组织起来了,所以强大。
第一,需要明确的政治路线——重新把人民组织起来。应当认识到:组织人民参与,恢复自然社区人民的自组织,是办大事的保障,也是人民共和国长治久安的保障。一旦确定了变“覆盖”为“参与”的政治路线,组织路线也就会随之跟上,各级干部就会努力组织人民参与社区公共生活,让“屌丝”变成当家作主的主人。
第二,需要发现和培育自然社区的积极分子——新乡绅。我党在革命时期深深植根于基层,靠的是本地的“积极分子”,类似于传统中国的“乡绅”。他们是人民自组织的头领,也是创新实践的沃土。共产党积极支持和帮助“新乡绅”组织自然社区,并高度尊重自然社区组织的权力,就能实现人民民主,实现人民当家作主。
第三,需要民间社会组织的帮助——新统战。基层的权力真空总会有人去填补。无数友好、中立、敌对的民间组织在而今一盘散沙的社会中看到了实现自己理念的机会。这些组织大多是扁平的,以组织人民为本业,非常贴近民众。科层体系的官员或许能学得组织人民的技术,却早晚会升迁或调离社区。因此,在把人民重新组织起来的过程中,我们应当争取这些组织的帮助,把敌人搞得少少的,把朋友搞得多多的。这是我党“统一战线”的新内涵。
第四,需要重建社区经济基础——让自然社区可持续。没有集体经济就难以支撑集体。没了集体,集体主义也就丧失了载体。宋代张载“为往圣继绝学,为万世开太平”,以恢复“井田制”之名创立“祠堂田”,支撑村规民约和扶危救困,遏制了商业资本主义带来的土地集中和流民。毛泽东时代的人民公社是“三级所有,队为基础”,队是自然村。而今的单位社区可以轻易获得经济基础,城市居民楼的地下停车场和各种广告设施本应是社区自组织的经济基础,为基层的自然社区自治找到经济基础并不困难。
一旦人民重新组织起来当家作主,感受到了日常生活的公正,公德就能迅速恢复。公正的社会是美好的社会,是人民心情舒畅的社会,是团结的社会。小事办好了,大事也就好办了。美好公正的社会能保障政府廉洁有效地办大事。
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