大国战略视角下的小国经验：新加坡对中国的启示（3）

对腐败的有效控制

新加坡最引人瞩目的文明发展成就之一，就是其对腐败的有效控制在政府的廉洁有效方面长期高居世界前列。我们必须认识到在以工业化为基础的现代化进程中，不可避免地会同时出现两种不同性质的腐败。一种是“绝对腐败”，即掌权者（或集团）利用手中的公共权力谋取私利，垄断资源和市场，最终形成板块状的特权利益集团。这样的腐败，是亡国之根，古今中外的任何政治体制都力图严加打击。因为任其泛滥的结果，必然是整个政权的彻底垮台。

另一种腐败是“功能型腐败”。从根本上说，这种腐败是在经济、尤其是市场经济快速发展的过程中，由于某种商品、资源、或服务供求失衡、市场经济机制不完善、法律制度不健全而造成的。比如说某种商品短缺，有人就会给掌管商品的人某种“好处”，以此获得购买这种商品的优先权；又比如说某种服务（如医疗）短缺，有人就会给提供服务的人“红包”，以此获得优先服务权，如此等等。值得注意的是，在政治经济体制存在先天缺陷，市场经济高速发展的情况下，“绝对腐败”和“功能型腐败”有着天然的相互吸引力。对两种不同的腐败，应以不同的方式进行治理，抓住重点，从而达到对腐败的有效控制。

新加坡在打击“绝对腐败”上绝不手软。首先，新加坡建立了三个十分值得借鉴的机制：一是政府设立了独立于各级主管的监督、考核官员的公共服务委员会，对各级官员进行制度化的监督；二是通过民众的积极参与来进行监督；三是通过媒体及时的跟踪报道来进行监督。这三个机制确保了整个监督系统的制度化、常规化、透明化。

其次，成立了不受任何权力制约的腐败调查机构——反贪局。一旦在反贪局立案并进入调查程序，在得出最终调查结果之前，包括总统、总理在内的任何人和任何机构都必须回避，不得以任何形式过问和干预调查。同时，也充分保护了被调查者的利益，防止权力的滥用。其关键的一点，是通过制度化的方式确保对腐败调查和处理的独立性。

第三，坚持依法惩处腐败人员，杜绝所谓的“政治处罚”。腐败案件一旦确立，就立即进入司法程序，政府不得参与或干预司法程序。无论官位高低、权力大小，都必须在独立的司法系统中依法定罪并处罚。

新加坡一个突出的制度是“高薪养廉”。必须指出的是，高薪养廉不是目的，而是手段。其目的在于大大提高腐败的成本和代价，通过将官员的贪腐行为直接同退休、医保等福利挂钩，官员的贪腐行为一旦确定，他不仅将受到法律的惩罚，其薪金福利等也会被立即取消。这样一来，沉重的政治、经济和社会代价，有效地阻骇了贪腐行为。

显而易见，在中国这样一个政府规模巨大，各地发展水平高低不齐、各部门利益参差不一的大国，高薪养廉制并不适用。但值得借鉴的是其得以成功的经验，即建立健全一套完全独立的督导、监察、司法制度，时刻监控、严厉查处官员的“绝对腐败”行为。这套制度有效运作的必要条件，是要以立法形式保障舆论对官员体系的独立监督和各级议会对官员的问政制度。

对于“功能性腐败”，最有效的解决办法是在法律基础上，通过竞争机制将各种功能性腐败转变为合法、透明、公平竞争的服务性产业。事实上，包括新加坡在内的各发达国家在工业化高度发展的过程中，功能性腐败也长期泛滥。比如在招标过程中，如果法律不健全、监督不到位，就很容易出现“黑箱作业”，从而导致最糟糕的腐败现象——绝对腐败与功能性腐败相结合。同世界上其他发达国家一样，新加坡自上世纪70年代以来，在严厉打击以“绝对腐败”为核心的有组织犯罪的同时，还通过立法和加强监管等多种措施，完善市场经济管理机制，依法建立健全行业规范，将“功能型腐败”活动转变为透明、公平竞争的经济活动，成为合法的服务型产业。这样，“功能型腐败”得到有效治理和控制，同时，律师、咨询、游说、中介、保险、公关、调研、策划等服务产业却成为经济发展中积极的建设力量。其中经验，值得借鉴。

通过“接地气”的政府运作扩大政治参与

新加坡政府通过制度建设，保证“执政”深入到社会的最基层。其中，选举和议会的作用最为关键。一方面，议员的选举在各个选区中定期、公开进行；另一方面，议员在选区中设置办公室，在特定的时间和地点接受选民的访问，聆听选民对各种政治、社会、经济问题的意见和反馈，并通过议会代表将这些意见及时地转达给各级政府，以定期“问责”包括总理在内的各级政府官员的方式，敦促政府拿出解决办法。议会期间，议员们也根据自己选区中选民的利益和意愿，积极参与政策的制定和对政府的问责。这样，政府在执政过程中始终与社会紧密联系，保持高度的“接地气”。这十分值得借鉴。

值得关注的是，新加坡自建国以来，人民行动党的党员身份始终是保密的。上自总理，下自基层干部，党员身份从不对外公布，党的各项活动也以秘密形式进行。正如一些人所批评的那样，这一做法保持了执政党“政治活动隐秘性”。但是，其根本目的，恰恰是将执政党变成执政过程中的隐身人，从而凸显法律和政府在施政过程中的主导地位，而执政党的主张和作用则“隐性”地贯彻于政府的各项功能和法律的实施当中，最大程度上避免了执政党用生硬的政治手段获取自己的利益。同时，由于执政党党员身份的保密，使得利用执政党谋取特权的活动很难有效进行，制约了特权利益集团依赖执政党谋求发展的冲动。当然，这样的措施也有它的负面影响。但总的看来，其维护政府独立形象、保证法律面前人人平等的良苦用心，取得了积极的效果。

毕竟，新加坡是一个城市国家，其政府规模较小、各阶层利益趋同、社会政治经济状况相对划一、发展水平较高。因此，从政策制定、实施到政府行为，它的经验都很难为中国这样一个大国所用。中国除了政府／官僚体系规模庞大复杂之外，更重要的是全国各地政治经济文化等各方面发展水平差异巨大，如完全照搬新加坡经验，治理的协同成本将高得难以承受。但是，新加坡在法制的基础上，通过制度化确保了经济发展的长期稳定、政治运作的民主机制、人才管理中的有序竞争、政治参与的理性进取、反腐机制的独立公正、执政过程的联通“地气”。这为其政治的长期稳定和经济的持续发展奠定制度上的基础。凡此种种，都十分值得中国学习和借鉴。