如何提升治理能力的现代化

十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将近年来反复强调的“创新社会管理”改为“创新社会治理”。

何谓“治理”？它与“管理”有何不同？联合国下属的全球治理委员会在1995年发布了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了明确的界定：治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一整套规则,也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

将“社会管理”扩展为“社会治理”，很有意义：社会管理讲的是政府职能，社会治理讲的是社会中多主体的公共合作治理，社会治理中内在地包含了政府所做的社会管理。

要理顺政府、市场、社会等三域的关系，基本实现国家治理主体的现代化。凡现代国家都有政府、市场和社会等三个领域，既相互分工，又相互协作，还相互制衡。这三域的发展程度以及相互之间的良性互动，就成了现代化的一项重要衡量指标。长期以来，我们是政府“一家独大”。改革开放以后，开始培育和发展市场，20年前确认经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济，现在又强调要“使市场在资源配置中起决定性作用”，从而导致经济迅速繁荣，人民生活水平迅速提高。现在面临的任务就是要培育和发展社会。江苏应当而且可以在有条件的地区积极扶持社会组织成长，加快公益慈善类、社区服务类等社会组织直接到民政部门登记注册的步伐，尽快启动社会组织备案制，以替代目前低效的注册制，切实贯彻十八大提出的“政社分开”的要求，把“社会可以做好的交给社会，政府管住管好应该管的事”这一承诺落到实处。

要综合运用法、理、情的积极功能，基本实现国家治理手段的现代化。既然“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力”，就必须改变“刚性维稳”、“拦截访民”、“野蛮执法”（尤其是在拆迁、城管领域）的现状，综合运用法、理、情的积极功能，将依法管理与以理服人、以情动人有机结合起来，更多地实施“柔性社会治理”。这也是治理现代化的一项重要内容。而且，做出决策时就应当综合权衡法、理、情，而不要决策时只讲所谓“法”，执行中才请出理和情，尤其是在基层、直接面对群众的第一线更是如此。脱离了理和情，甚至不讲理、不顾情的“法”，可能就不是“善法”，群众肯定也难以认同。应当说，江苏现在实施“柔性社会治理”是有客观基础的，一方面中央已经做出了取消进京上访排名、规范拆迁等重大决定，另一方面江苏的民风以及干部作风也不像有些地方那样彪悍、粗野。这些都是江苏创新“柔性社会治理”的良好条件。

要正确处理利益关系、化解社会矛盾，基本实现国家治理过程的现代化。既然“治理过程的基础不是控制，而是协调”，江苏就应当积极探索建立健全诉求表达机制、利益协调机制、民主参与机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制，以及群众工作机制。江苏应当率先在制定地方法规、管理决策、公共基础设施建设时，充分发挥基层干部、社会工作者、草根组织、律师事务所的作用，认真搞好社会（稳定）风险评估，充分听取群众意见；在化解社会矛盾时，尽可能引入第三者介入机制，避免政府与当事群众的直接对抗。所有这些内容，也都是治理现代化的题中应有之义。

要发挥科技与信息化作用，基本实现国家治理基础的现代化。应当注重社会治理的科技和信息化基础的建设，并将其列入基本现代化的考核指标体系。例如，要搞好流动人口和特殊人群的服务与管理，就必须建立健全信息化网络化的人口信息系统；要完善社会保障体系、“瞄准”困难人群发挥社会救助的“托底”作用，以及要加大对腐败的预防和监控，就必须建立健全包括政府、银行、证券、房产等在内的信息网络……应当说现在许多部门都非常重视信息化建设，也都拥有一定的信息系统和数据库，但往往各自为政，以邻为壑，相互封锁，不能做到信息互通、资源共享，这就大大降低了它们的效能。江苏应当在改变这种状况方面在全国率先取得突破、做出表率。

要统筹治理创新与体制改革，基本实现国家治理路径的现代化。治理创新是自下而上的，必然会摸着石头过河；体制改革是自上而下的，不能没有顶层设计。自下而上的社会治理创新积累到一定的程度，必然会推动自上而下的社会体制改革。但是，上级党委政府的态度和作为，将会或促进、或阻碍这一由治理创新向体制改革的转变进程。目前全省各地都在积极加强和创新社会治理，涌现了许多新鲜经验。江苏可以在全省各地社会治理创新的基础上，注意从中发现具有较大关联性、可持续性、可推广性的创新经验，有意识地促进一事的创新连锁化、一时的创新持久化、一地的创新普遍化，逐步形成适用于全省的政策和法规。这样做的结果，既可以使各地创新成果惠及全省，也可以扩大江苏社会治理创新品牌在全国的影响力，推动国家自上而下的社会治理体制的改革，从而提升社会治理的绩效和水平，促进我们的社会既充满活力、又和谐有序。

（作者为南京大学政府管理学院教授）