特大城市该有多少人口

我们要把城市的发展放在两个重要的关键词之下来考察：全球化与大国。

人口是经济发展的结果

极少有国家像中国这样，把城市人口作为政府政策调控的指标，大部分国家基本上把人口作为一个经济发展的结果

无论在中国还是世界其他国家都存在着普遍的城市化忧虑。很多人都持有这样的观点：城市化的速度已经开始放缓。但根据近期亚洲开发银行的研究，比较人类历史上不同阶段的城市化进程可以发现，越晚进行城市化的国家，其城市化的速度越快。所以你不能把中国城市化的速度和100年前的西欧国家进行比较。另外一个误解是，当中国的城市化水平超过50%以后，中国的城市化速度应该会放缓。但是根据亚洲开发银行的研究，这一点也得不到任何支持。实际上，越晚开始城市化的地区，城市化放缓的时间节点也来得越晚。根据统计数据以及国外既往发展经验来看，一国的城市化水平在达到70%之前，其城市化的速度是不会有明显的放缓的迹象。

尽管如此，全世界各地都出现对于城市发展，尤其是特大城市发展的恐慌。在上世纪90年代的东京曾经做过首都功能的分散计划，日本国内认为东京人太多了，要把人口和产业往外搬。这一计划曾经一度使东京的人口规模有了微降。在今天的中国，对上海和北京人口膨胀的担忧非常普遍，与此同时，韩国的首尔，印度的孟买都存在着类似的对大城市发展的担忧。

在中国有两个非常重要的政策关系到大城市的发展：户籍与土地。在户籍政策方面，三中全会的公报里讲到要合理确定大城市的落户条件，要严格控制特大城市的人口规模。从建设用地指标的安排角度来看，国土资源部称除了生活用地及公共基础设施用地，原则上不再安排城市人口达到500万以上特大城市中心城区的新增建设用地。当然，这里面有很多的用词值得仔细琢磨，但是其主旨十分明确：中国的特大城市必须要控制规模。

那么，应不应该这样呢？城市人口的数量到底是应该成为一个政府政策调控的目标，还是一个在政策实施过程中的预测指标呢？放眼全球，极少有国家像中国这样，把城市人口作为政府政策调控的指标，大部分国家基本上把人口作为一个经济发展的结果，从而使人口成为一个城市未来制定公共政策的预测目标。比如纽约，纽约是全世界人口密度最高的地方，但根据纽约市政府的预测，未来纽约人口还要增加100万。再比如新加坡，新加坡也是全世界人口密度比较高的地方，但是根据新加坡政府的规划，未来人口可能要从现在的550万增长到700万。也就是说，即便对于新加坡这样的城市国家来讲，它也没有把人口的增长作为一个必须通过政府政策来进行缩减的指标，这是我们首先要澄清的问题。

如果城市人口是实施公共政策的人口预测指标的话，那么有没有办法预测城市的人口呢？这是我们在科学研究里有待于回答的一个重要问题。如果可以预测的话，我们在制定城市公共政策时就可以心中有数。但是，众所周知的是，北京、上海这样的城市总是提前很多年打破政府所设定的人口控制目标。出现这样的情况时，政府不去反思当时制定这个目标有什么样的错误，而是武断认为大城市的承载率已经被突破。对于这样的论断，我要问一个问题，假如人口承载力已经被突破，那现在超过承载力的人口是怎么被承载的？对这个基本问题，我们的政府并没有把它解释清楚。

我认为城市人口是可以被预测的。这里我介绍一个齐夫法则，英文把它翻译成叫做Zipf’s Law，根据这一法则，一国最大的城市的人口，是第二大城市人口的两倍，是第三大城市人口的三倍，依此类推，最大城市的人口是第N大城市的N倍。

尽管经济学家和城市学家到目前为止也不太清楚Zipf’s Law的原理是什么，但从经验数据来看，Zipf’s Law已经被世界上很多国家的数据所验证。这个经验性的规律实际上在各个国家都普遍存在。亚洲开发银行首席经济学家万广华老师最近的一个研究表明：由于中国原来是计划经济国家，在改革开放以前政府实施很多的政策把中国人口从大城市迁往小城市，从沿海迁往内地，导致中国的人口总体来讲是比较分散分布的。改革开放以后，随着市场在人口分布当中起到越来越重要的作用，中国城市和城市之间的人口分布越来越趋向于刚刚所讲的Zipf’s Law。

需要讨论的问题是，如果上海人口有规律可循，我们就可以去预测未来上海人口的规模。如果是Zipf’s Law越来越适用于中国人口发展的话，我们基本可以推测中国未来的城市人口。每一个城市，只要找到它的排序就可以基本上预测这个的城市人口。