人民代表大会制度的政治效应 （3）

三、人民代表大会制度与政治改革、政府改革、司法体制改革的关联统一

在人民代表制度框架体系内展开渐进的政治改革，包括人民代表大会制度的自我完善，党的领导方式和执政方式的改革，政府改革与司法改革，等等，关系着党、人民和国家关系的民主化、规范化、程序化，关系着国家治理体系和治理能力的现代化。三十年来改革的进程表明，渐进性、有序性、关联性、统一性是中国改革的基本特征，这当然有赖于共产党的组织领导，也有赖于人民代表大会制度的基础作用。党的领导方式的改革和执政方式的转变，必须与人民代表大会制度相结合；政府层面的改革和司法体制改革，也都必须在宪法确立的人民代表大会制度框架内进行。人民代表大会制度一方面规定了政治改革的方向和基本路径，另一方面规定了政治改革的基本面向和限度，还在一定意义上保证了政治改革的渐进有序性和关联统一性。

——坚持以改善党的领导为关键的政治改革，应当与推进民主、科学、依法执政结合起来。所谓民主执政，主要是指执政必须遵循人民主权的最高原则，贯彻民主集中制原则；所谓科学执政，主要是指执政必须尊重国家政权运作规律，遵循国家治理的基本逻辑；所谓依法执政，主要是指执政必须遵守国家法治原则，尊崇宪法法律至上地位。无论是民主执政、科学执政，还是依法执政，都与人民代表大会制度高度关联。无论是从人民代表大会制度的内在本质性来看，还是从民主、科学、依法执政的外在实践性来讲，坚持和改善党的领导必须与人民代表大会制度有机结合，推进民主、科学、依法执政必须通过人民代表大会执政。人民代表大会制度是人民主权原则和民主集中制原则的制度表现，国家政权运作和国家治理体系建立在人民代表大会制度基础上，人民代表大会制度致力于完善国家法律体系进而确立国家法治体系，这就意味着坚持和改善党的领导，实践民主、科学、依法执政的原则，必须将完善人民代表大会制度、支持人民代表大会依法履职、通过人民代表大会执政作为当前的重大课题。

坚持和改善党的领导，其永恒的命题是改善党与国家政权的关系，最重要的是党与人民代表大会的关系。在国家层面上，科学、民主、依法执政正在步入轨道，但地方层面上依法执政的状况很不理想，地方党委依法执政的能力严重制约了党的执政能力，主要是因为受制于地方党委与地方人民代表大会关系的现实状况。从某种意义上讲，地方党委依法执政的水平取决于地方党委尊重、支持地方人民代表大会工作的意愿和程度，当然也取决于地方党委尊重和保证司法工作的意愿和程度。政治领域的任何改革，如果不与人民代表大会制度建设相结合，都难以取得预期的成效，对于改善地方党委与地方人民代表大会的关系、促进地方层面依法执政来说亦是如此。只有完善地方人民代表大会制度，使地方人民代表大会成为地方党委的执政基础和执政渠道，才能制度化地推进地方党委执政能力建设，在地方层面上将党的领导与法治地方建设、地方自主治理有效结合起来。

——坚持以政府改革为重点的政治改革，应当与全面推进依法行政、建设法治政府结合起来。关于政府改革，从来就不是孤立进行的。一方面，政府改革与经济改革、社会改革存在千丝万缕的关系，经济改革与社会改革需要政府改革相适应，政府改革是市场化改革与社会化改革的需要，深化经济体制改革，推进社会管理创新，需要转变政府职能，正确界定和处理政府与市场、政府与社会的关系；另一方面，更为重要的是，需要将政府改革作为政治改革的重点，将与经济、社会改革相适应的政府改革上升到政治的高度，全面推进依法行政，建设法治政府，通过政府改革优化政治生态。政治意义上的政府改革关键是在国家政权体系中贯彻民主集中制和权力制约原则，确立政府与其他政权机关的关系，以政府与法院、检察院的关系调适为重点，当然最重要的是以政府与人民代表大会的关系为根本。

关于政府与人民代表大会的关系，前提是政府由人大产生，对人大负责，受人大监督，关键是人民代表大会与政府的权能划分，这显然不是“立法权、行政权、司法权”的概念划分，而是涉及更为广泛的决策、执行、监督的职能划分与权责配置。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。在政府与人民代表大会的关系上，人大监督很重要，人大决策或许更为重要。“由于长期以来，党比较重视行政权力，行政首脑又在党内地位高于人民代表大会，因而，行政机关往往比人民代表大会更有权威……使得一些地方政府可以去行使明显属于人民代表大会决定权范围的权力。例如国民经济和社会发展计划和预算的部分调整变更，　建设民主法治政府，推进依法独立司法。一方面，人民代表大会制度是促进政府与法律有效结合的根本制度，政府由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度保证着政府的民主性，作为权力机关的执行机关以执法为使命，组织权限、行为过程、责任水平受到法律约束，从而保证了政府的法治性；另一方面，人民代表大会制度是保证法院、检察院依法独立公正行使司法职权的根本制度，以宪法与法律为纽带确立一府两院的关系，使法院、检察院通过诉讼和监督促进依法行政，从而维护法治国家的进程；依法治国，建设法治国家的保障是权力监督和制约，人民代表大会制度是形成权力监督和制约的根本制度。除了建立在人民代表大会制度基础上的一府两院形成相互制约外，人民代表大会的权力监督，包括完善宪法实施机制尤其是维护宪法权威的监督机制，对促进和保障法治国家建设有着更为根本的作用。