人民代表大会制度的政治效应 （5）

结语

人民代表大会制度具有丰富的政治资源和制度资源，应当强调人民代表大会制度对于政治改革的深刻意义。首先必须维护人民代表大会制度的权威性和基础性，任何形式的改革都不能偏离人民代表大会制度，动摇它的基础地位和政治权威；其次应当强调人民代表大会制度所包含的政治、制度资源的有用性和可用性，避免不计制度成本的改革，避免盲目制度更新或替代而走改革弯路；再次应当通过人民代表大会制度的自身改革增强这些政治、制度资源的有用性与可用性，并将其充分运用于当前的政治改革，释放人民代表大会制度应有的政治效应。毫无疑问，无论政府改革还是司法改革，都应当用好用活现有制度，优先利用现有的制度资源以及对现行制度的优化。

就政府改革而言，推进政府依法行政，加快法治政府建设，最根本的还是要依靠人民代表大会制度。完善人民代表大会职能体系和组织体系，一方面要完善人大与政府的权限划分，另一方面要强化人大对政府的监督。就前者而言，要强化人大决策权限，充分发挥人大决议权的作用，尤其要处理好重大事务决策权在人大和政府之间的合理配置。当前，重大行政决策民主化、科学化、法治化已经成为依法行政、建设法治政府的重大课题。以民主决策为例，政府行政决策尤其是重大行政决策必须贯彻民主原则，并通过程序予以保证，比, 如公众参与。毫无疑问，公众参与政府决策过程，是民主决策的体现和保障。但为什么不充分挖掘和利用现成的制度资源，不充分发挥现成民主体制的作用？就地方治理来说，有两种决策民主，一是重大行政决策的公众参与所反映的决策民主，二是人大及其常委会在地方治理中拥有更多的决策权所体现的决策民主，毫无疑问哪一个方面都不应忽视，但比较而言哪一个方面应当更加受到重视？或者问，两个方面都存在民主程度不足的问题，哪一个方面的问题应当优先解决？

就司法改革而言，推进依法独立公正司法，建立公正、权威、高效的司法体制，最根本的也是要依靠人民代表大会制度。当前比较流行的关于司法体制改革的一些设想不无道理，一些方案并非一无是处，它们对克服地方上司法“政治化、行政化”现象会产生一定的功效。但从事物本质上讲，国家司法制度安排需要考虑社会现实需要，司法职能、司法权责配置应当反映司法规律。从这样的角度看，一些比较流行的司改设想存在不少缺陷或者说不足，它们并没有充分考虑地方社会治理的基本需求，也没有遵循“哪里有问题，就在哪里解决”的规律性要求。长期以来，人们习惯于或者说善于向上寻求解决现实问题的方案，通过权力集中的方式应对地方层面出现的问题，极少在根本政治制度上求取解决之道。毫无疑问，这会使人大制度在地方和基层更加无效，并且与中央与地方关系民主化的方向也不一致，与推进国家治理体系和国家治理能力现代化的趋势也不同向。这种固有的集权思维定势需要逐步改变。只有将政治和司法及其关系等现实问题的应对建立在人民代表大会制度基础上，才能形成政治发展的长效机制和法治进步的持续状态。

注释:

[1] 人民代表大会制度体现的人民-执政党-国家政权关系失衡，削弱了人民代表大会作为国家权力机关的地位和功能，甚至全国人民代表大会运转也出现了十年“停摆”。在1965年1月三届全国人大一次会议至1975年1月四届人大一次会议其间的十年里，人民代表大会制度基本陷入瘫痪状态，导致整个国家政权体系发生紊乱。

[2] 参见程湘清“什么是人民代表大会制度”，载《中国人大》2004年第11期。

[3] 2005年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》指出：坚持和完善人民代表大会制度，是提高党的执政能力，保障人民当家作主，实施依法治国基本方略，做好新形势下人大工作的必然要求。

[4] 这两种形式的直接民主对于人民当家作主具有重大现实意义。当然，从广泛意义上讲，基层群众性自治亦属于宪法第三条第三款规定的“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”的范畴。

[5] 彭真曾指出：“上面，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制；下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的事情，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合，就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会搞好等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”参见全国人大常委会副委员长彭真在六届全国人大常委会第20次会议上的讲话，载于人民日报1987年3月17日。

[6] 《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》指出：根据党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的要求，当前要重点做好两方面工作：一是进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力；二是加强全国人大常委会的制度建设，使全国人大及其常委会更好地发挥最高国家权力机关、工作机关和代表机关的作用。如果说代表机关体现了人民代表大会的性质，权力机关则体现了人民代表大会在国家政权体系的地位。

[7] 有人认为司法机关是依法治国的主要机关，典型的说法是“法院是国家法治的最终屏障”或“司法是社会公平正义的最后一道防线”；也有人认为依法行政、建设法治政府是依法治国的主体工程，政府是依法治国、建设法治国家的主要机关；还有人主张执政党应当成为依法治国的主要政治机关，依法治国、依法执政、依法行政一体建设，相对于依法行政来说，依法执政更为关键。上述观点都有其合理性，但从整体上就国家机关功能而言，人民代表大会应当是依法治国的组织机关、责任机关和枢纽机关。

[8] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第340页。

[9] 自中共十一届三中全会以来，司法机关独立行使司法职权一直是司法工作的重要原则。中共十一届三中全会表述为“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”；中共十三大政治报告表述为“司法机关依法独立行使职权”。这实际上也是1982年宪法第126、131条的提法；从中共十五大开始，中共历次代表大会政治报告均表述为“依法独立公正地行使审判权和检察权”。《中国共产党章程》也明确规定：党必须保证国家的立法机关、司法机关、行政机关“积极主动地、独立负责地、协调一致地”工作。

[10] 参见肖金明“建构、完善和发展我国行政检察制度”，载《河南社会科学》2011年第6期。

[11] 有人认为，跨区设置法院的宪法障碍是1982年宪法第101条第2款关于“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长”的规定，而第3条第3款关于“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”的规定、第103条第3款关于“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”的规定，以及第128条关于“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”的规定，因为没有“本级”的明确限定，因而不构成跨区域设置法院的宪法障碍。参见刘树德“法院设置的宪法表达”，载《人民法院报》2013年11月22日第7版。这显然是不考虑宪法规范体系、宪法结构、宪法条款关联性及其对宪法条款含义的影响而形成的理解。实际上，宪法第3条统领第101条、103条、128条等宪法条款构成了人大与法院的宪政关系，跨区域设置法院不是对宪法哪一个或者哪几个条款的违反，而是对人民代表大会制度和1982年宪法的违反。

[12] 实际上，地方党委书记很少以地方人大常委会主任的身份出现在当地政治生活中，更少参加地方人大的具体活动。这一方面与人们对地方党委书记兼任人大常委会主任的制度安排的意义认识不够有关，更与这一制度安排的规范化不足有关。前不久，有些省份取消了省委书记设在省级人大的办公室，有些设区的市的市委书记不再兼任同级人大常委会主任，这些做法进一步淡化了这一制度安排的政治意义。在不少省份，由于省委书记极少参加人大活动，甚至在一定意义上降低了人大的地位。比如，某省省委书记兼任人大常委会主任，但两会期间的有些人大活动并不参加，常务副主任主持的活动在媒体报道就要往后排，甚至上不了党报的一版，而政协的活动却能够排在前面，因为政协主席的级别比人大常务副主任的级别高。曾长期从事政法工作的该省主持工作的常务副主任对此十分不满，认为媒体没有政治观念，漠视了地方人大的地位和权威，于是召党报相关负责人谈话，责问为什么两会期间人大活动的报道登在第二版，这样的情况因此有所改变。

[13] 人民代表大会立法职能“缩水”的情形同样发生在国家层面上。改革开放以来，由于全国人大常委会职能扩充，全国人大立法权出现萎缩迹象。自1979年至2011年，全国人大共制定41部法律（另修改法律11部），而全国人大常委会制定法律达到191部，分别占比约为17.4%与82.6%。一些本应由全国人大制定的基本法律却由全国人大常委会制定，出现同样重要的法律有的由全国人大制定，而有的由全国人大常委会制定的现象，引起学者的理论质疑和人们对全国人大最高国家权力机关地位虚置的担忧。当然这种状况在地方上表现地更为彻底，地方人大与其常委会关系正常化需要形成立法职能上的合理分工并加以规范化。近来，一些地方陆续出台人民代表法实施办法，代表法由全国人大制定（全国人大常委会修改），代表法的地方实施办法宜由地方人大制定。在山东省人民代表法实施办法立法征询过程中，笔者曾建议省人民代表大会常务委员会审议后提交省人民代表大会审议通过。

[14] 基层人大、政协领导在各类管委会、指挥部等担当一些“实质性”的行政性、执行性工作，尽管不属于在国家行政机关、审判机关、检察机关担任正式职务，但也有违反宪法第103条第2款关于“县级以上地方的各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”规定的嫌疑，至少与宪法第103条规定的原理相违背。

[15] 在近来的行政审批改革进程中，根据中央和上级政府的做法和要求，一些地方政府大比例削减行政审批事项，陷入了惯常的数字行政的误区。一些设区的市政府不遵循改革与法治关系的一般原则，自行削减省级人大常委会通过地方性法规设立的行政审批事项。且不讲这些行政审批事项的设定是否合理与该否取消，下级政府无视上级人大权威的做法无疑严重背离了法治原则，甚至应当视为违宪行为。这种漠视人大权威的做法已经成为法治地方、法治政府建设的最大障碍。

[16] 参见肖金明“完善人民代表大会制度与中国司法构造”，在《云南师范大学学报》2012年第6期。

[17] 早在2006年，中共中央通过《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》指出：各级行政机关要增强依法行政的观念，尊重和服从司法审判和检察，依法参与诉讼活动，自觉履行生效裁判，保证国家法律的统一正确实施。