人民代表大会制度的政治效应 （2）

二、人民代表大会制度与完善治理体系、提升治理能力、实现治理现代化

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系与中国特色社会主义制度相适应，就要求在国家根本政治制度基础上构建和完善国家治理体系，形成以人民为主体、以执政党为核心、以国家政权为主导力量、以地方为基本层面、以社会为协同的完整统一体，在执政能力、权力能力、行政能力、司法能力以及地方自主治理能力、社会协同治理能力等有效整合中提升国家治理能力。完善国家治理体系，提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须不断完善人民代表大会制度并充分发挥其基石作用。

——人民在国家治理体系中拥有主体地位。国家治理体系属于人民，完善国家治理体系，提升国家治理能力，应当充分体现人民的主体地位；国家治理依靠人民，国家治理亦即人民治理，依靠人民治理国家是国家治理的必经之路；国家治理为了人民，国家治理的根本宗旨是为了人民，为了最广大人民的根本利益。完善国家治理体系，提升国家治理能力，必须遵循“属于人民、依靠人民、为了人民”的根本原则。体现“属于人民、依靠人民、为了人民”民主原则的实践有两个基本面向，一是公民行使政治权利参加国家和社会事务的管理，这需要完善宪法公民政治权利制度，尤其需要不断拓宽政治参与渠道，释放公民政治权利的效应；二是人民通过人民代表大会行使国家权力，这需要不断完善人民代表大会制度，完善代议政制的程序和形式，以及“人民代表大会-人民代表-人民”关系的制度化。从这样的意义上讲，完善人民代表大会制度，直接关系着人民在国家治理体系中的主体地位，直接关系着以民主化、法治化为基本内涵的国家治理的现代化。

——执政党在国家治理体系中发挥领导作用。共产党与人民代表大会的关系决定了国家治理体系的中国特色。共产党领导核心作用主要以加强与作为国家政权体系核心的人民代表大会的关系加以体现。共产党执政能力是国家治理能力的重要组成部分，甚至可以说，执政能力是国家治理能力的关键。通过人民代表大会执政是完善国家治理体系的基本需要，也是提升执政能力和国家治理能力的体制机制、方式方法的保障；而民主、科学、依法执政既是国家治理体系的运作原则和形态，也是提升执政能力和国家治理能力的指导思想、基本原则的保障。如何改进党的领导方式，实现党对国家政权的领导，充分发挥执政党在国家治理体系中统揽全局、协调八方的作用，通过党内民主和党内法规建设确保路线、方针、政策的正确性，如何推进执政党民主、科学、依法执政，通过人民代表大会执掌政权以确保执政的有效性、国家政权的稳定性和政权运作的方向性，都直接关系着国家治理体系的完善程度、国家治理的整体能力和国家治理现代化进程。

——国家政权在国家治理体系中体现主导功能。人民代表大会与“一府两院”构成国家政权体系，人民代表大会在国家政权体系中处于中心地位，其权力能力在国家治理能力体系中具有核心地位，“一府两院”的行政能力和司法能力是国家治理能力的重要组成部分。在人民代表大会制度基础上，完善“一府两院”体制，在改善“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督关系的同时，尤其需要进一步完善一府两院相互间的关系。一方面，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，充分体现人民代表大会作为国家权力机关的性质、地位和权威，确保国家权力的民主运行和集中统一行使；另一方面，需要调整和规范政府与法院、检察院的关系，将这些关系建立在权力分工制约的原则指导下，规范在人民代表大会制度基础上。完善人民代表大会制度基础上的“一府两院”体制，形成司法对行政的制约机制，对于确立国家治理体系的内在逻辑，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义。

——地方治理在国家治理体系中至为重要。在国家主权意义上，单一制下国家与地方的关系强调国家主权与国家宪法和中央政府相统一。这里的中央政府是主权意义上的中央政府，而不是治理意义上的中央政府。在国家治理意义上，中央与地方的关系应当建立在中央统一领导下，合理划分中央与地方的事权、财权，完善相应的立法权、行政权、司法权配置，构建完整统一、协调高效的国家治理体系。在国家治理中，中央与地方关系的基本原则是充分发挥中央与地方两个积极性。如前所述，在人民代表大会制度体系的三个层面上都存在中央与地方的关系。换言之，只有在人民代表大会制度的基础上调适和规范中央与地方的关系，贯彻发挥两个积极性的原则，才能保障地方自主治理并与中央治理相统一。完善人民代表大会制度基础上的中央与地方关系，既保障地方治理的自主性，激发基层治理的活力，又保持国家治理体系的完整统一，提升整体国家治理能力，这对于推进国家治理现代化无疑具有深远的影响。

——社会协同在国家治理体系中不可或缺。完善国家治理体系，必须实现国家治理体系结构化。国家治理结构既包括中央与地方的纵向上的上下结构，又包括一个政权层面横向上的前后左右结构，也包括国家与社会关系意义上的内外结构。协同治理是国家治理现代化的重要特征，建立在国家与社会关系基础上的社会协同成为国家治理不可或缺的一部分。人民是国家治理的恒定主体，这意味着国家与社会的关系是国家治理体系的基本内容，它在一定意义上反映了国家治理体制机制，也在一定程度上决定着国家治理的水平。人们通常认为，国家与社会的关系呈现强国家-强社会、强国家-弱社会、弱国家-强社会、弱国家-弱社会等四样形态。不少学者认为，“强国家-强社会”形态(powerful state-powerful society mode)是一种理想的模式。实际上，一个适度的国家（主要表现为职能适度的政府）加上一个适中的社会（主要指社会结构适中及其相应的社会能力），才能够形成国家与社会关系的良性状态，才能形成国家治理体系中良好的社会协同。如前所言，国家与社会的关系反映着一个国家的治理水平，实现善治的关键是处理好国家与社会的关系。建立政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作，才是社会管理创新之道，也是国家治理现代化之路。