人民代表大会制度的政治效应 （4）

四、完善人民代表大会制度以适应政治文明、国家治理、政治改革的需要

近些年来不少学者开始关注宪法制度研究，包括对像违宪审查制度等这样一些新制度的探讨和设计，对一些对老制度的重新反思，其中也包括对人民代表大会制度的审视。学界对人民代表大会制度的历史和政治地位存在比较一致的认识，但对其现实作用评判存在差异，有人甚至作出人民代表大会制度基本失效的判断。尽管这样的判断主要是基于学者的感性认识，但有足够的事据能够说明人民代表大会制度在国家和地方层面水平不一，人民代表大会制度的实践状况不尽人意，尤其是地方人民代表大会制度没有很好地落实。由于选举制度、代表制度等不尽完善，人大地位与职能、组织与结构、能力与权威等不够到位，致使人民代表大会制度在地方层面难以释放出应有的政治效应。毫无疑问，这与人民代表大会制度作为国家根本政治制度的地位很不相称。如何认识人民代表大会制度，如何理解人民代表大会制度的政治效应，以及如何完善人民代表大会制度以释放其应有的政治效应，是我国当前政治改革的基础性课题。

如前所述，人民代表大会制度与政治文明、国家治理、政治改革密切关联。适应政治文明、国家治理、政治改革的需要，应当在两个重点面向上完善人民代表大会制度，一是在一般意义上，强调完善选举制度、代表制度、决策制度、监督制度等，以进一步健全人民代表代表大会职能体系和组织体系，满足党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的体制机制需要，为完善国家治理体系、提升国家治理能力、推进国家治理现代化提供体制机制支撑，以及为包括政府改革、司法改革在内的政治改革确立方向和道路。二是在特殊意义上，需要特别关注地方层面的人民代表大会制度建设，在地方层面上实践党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的要求，尤其要确保基层地方党委依法执政；在地方层面上完善国家治理体系、提升国家治理能力，尤其要强化基层地方自主治理责任和能力；以及确保政治改革在地方层面上沿着正确的方向和轨道运行。

——政治文明与人民代表大会制度的完善。社会主义政治文明的核心是民主政治，它的实现途径是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。如前所言，党的领导、人民当家作主、依法治国统一于人民、执政党、一府两院与人民代表大会的政治关系中，统一于人民代表大会制度的内涵上。推进政治文明建设，需要不断完善人民代表大会制度，将党的领导建基于人民代表大会制度构筑的政治平台上，将人民当家作主奠基于人民代表大会制度夯实的政治基础上，将依法治国战略的实施奠定在人民代表大会制度铸就的政治基石上。人民代表大会制度紧密联结着党的领导，密切联系着人民当家作主，高度结合着依法治国，为这三个方面及其有机统一提供坚实的制度保障。加强党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，推进政治文明建设，无疑是人民代表大会制度的根本政治功能和最高政治效应，当然也是政治改革欲求的根本目标。

在地方层面上实践党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一尤其重要，为此应当特别注重两个方面：一是应当重视地方党委书记兼任地方人大主任的制度安排。执政党在国家政权体系内执掌政权，这符合世界政党政治的一般规律。中国执政党在国家政权体系中发挥领导作用的最佳位置就是人民代表大会。在以往的实践中，地方党委书记兼任地方人大主任的做法建立了地方党委与地方人大的联结点，但这个联结点上的规范化、制度化问题一直没有得到解决，人们对这一政治安排与地方党委依法执政、通过人大执政的关系没有引起足够的重视，从而影响了这一制度安排的政治效应；[12]二是应当注意党的职能与人大职能的关联与贯通。比如，地方党委的组织权与地方人大的人事权之间应当形成协调沟通的关系，使人大政治任命具有程序与实体的双重意义。再比如，加强地方党委对政法工作的领导，无论政治领导还是执法监督，都需要地方党委政法委员会与地方人大内务司法委员会的关联、贯通与协同，地方党委政法委员会对司法的领导应当通过地方人大相关机构的工作展开。这就需要进一步完善地方人大组织体系，建立相应机构对应地方党委与地方人大的重要工作关系，不断完善地方党委通过人大执政的体制机制。

——国家治理与人民代表大会制度的完善。如前所述，国家治理体系建基于人民代表大会制度之上，提升国家治理能力需要以国家权力能力为核心实现执政能力、行政能力、司法能力等有效整合，而国家治理现代化与人民代表大会制度所保障的政治现代化同步并行，从理论逻辑和制度功能上讲，人民代表大会应当成为国家治理体系的基石和架构。加强国家治理体系和治理能力建设，就需要在人民代表大会制度基础上，完善以人民代表大会为基石和架构的国家治理体系的层级关系，既包括中央与地方的关系，也包括地方不同层级的关系。地方治理体系和治理能力建设应当与地方人大制度建设相联系，尤其需要重视基层政权在国家治理体系中的地位和作用。从完善国家治理体系的意义上夯实基层，通过加强基层治理改善国家治理状态。

从完善国家治理体系、提升国家治理能力的角度看，加强地方人民代表大会制度应当着眼于两个方面，一方面，地方立法权需要合理布局和配置。当前地方立法权布局不均衡，不能够适应地方治理的需要，在已有的地方立法权布局中也存在运作方面的问题，主要表现为地方立法权基本上由人大常委会行使，地方人大会议基本上没有立法活动，地方人大立法职能虚化。从立法权的功能上讲，地方立法权对于地方层面的国家治理具有重要意义。十八届三中全会提出增加具有地方立法权的较大市的数量，这无疑是完善地方人民代表大会制度的重要举措，也为完善地方治理体系、提升地方治理能力拓展了制度空间。在合理布局地方立法权的过程中，在省级地方和较大的市的层面上，应当合理调整地方人大与其常委会的关系。一般而言，凡是地方特别重大的事项，宜由地方人大作出决定或进行立法，地方重大事项可由地方人大常委会决定或立法；凡是全国人大制定的法律，地方实施办法应由地方人大制定，全国人大常委会制定的法律需要地方立法，可由地方人大常委会进行。[13]另一方面，地方人大的性质、地位、职能等需要进一步明确和规范。当前在有些基层地方，存在人大主任或常务副主任兼做执行性事务等不规范状况，比如，人大常委会主任或者常务副主任、政协主要领导等被安排一些诸如开发区建设总指挥这样的“实职性”岗位，甚至出现“党委政府管全面、分管领导管条线、人大政协管点片、检察法院管事件”这样的基层管理体制，看似是对基层人大、政协领导的重视和尊重，实际上是长期普遍存在的人大虚化、人大领导虚位、政协可有可无等观念的表现。基层的这些做法模糊了人大的性质，淡化了人大的决策和监督职能，矮化了人大的政治地位。[14]如果这些情况不改变，就无法发挥人民代表大会的作用，无法显示地方人民代表大会制度的政治效应。

——政治改革与人民代表大会制度的完善。如前所述，政治改革，包括政府改革、司法改革等，总体方向是以人民代表大会制度为基础建设中国特色民主政治，政治改革的轨道是以人民代表大会制度为核心的政治制度体系铺筑的宪政道路，政治改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，主要是指人民代表大会制度与时俱进，尤其是地方人民代表大会制度的完善和发展，这充分说明了人民代表大会制度与时俱进同政治改革的逻辑关系。如果不强化人民代表大会制度与政治改革的逻辑关系，地方层面改善党的领导的政治改革就难以使地方党委走上通过人民代表大会执政的道路，地方党委民主、科学、依法执政就无法落实；如果不强化人民代表大会制度与政府改革的逻辑关系，地方人民代表大会制度的政治效应和地方人大的权威就无法体现，地方层面的法治政府建设进程就缺乏制度性的推动力量；[15]如果不强化人民代表大会制度与司法改革的逻辑关系，不能将人民代表大会的政治权威与司法权威结合起来，司法改革就无法获得持久的成效。司法权威来自人民的信赖，来自宪法和人民代表大会制度的保障，来自人民代表大会的政治权威。地方和基层人民代表大会没有政治权威，司法权威就难以确立，那种寄希望自上而下输送权威的做法难以形成稳定持久的司法格局。

司法改革是政治改革的重要组成部分，人们对司法改革有很多愿望和方案，但任何改革方案都必须与人民代表大会制度相结合。司法改革尽管是一项整体性的改革，但主要表现在地方层面上，地方层面的司法改革应当避免脱轨而行，也就是说，司改不能脱离人民代表大会制度的原理和规范铺设的政改之道。这里有两个问题需要特别重视，一方面，应当摆脱传统的“上下”思维，在一级政权层面上重构一府两院的关系，将法院、检察院的人财物完全置于同级人大的管控下，从而使司法摆脱政府的实际控制，以保证基层和地方司法机关独立行使司法职权。[16]法院司法权威受到的最主要威胁来自于政府及其部门，尤其是政府通过掌控“人财物”等资源形成对法院的优势和事实性制约，从而削弱了法院的独立性并减弱了司法权威。这是长期以来难以形成执政党所主张和要求的“尊重和服从司法判决和检察”局面的主要原因。[17]如果要确立和维护司法权威，当然需要建立一定的机制使法院真正独立于政府，这需要借助人大与政府关系的全面改进，使法院的建制、编制、人员、财政、设施与装备等都建立在人大制度基础上，以保障宪法第126条和第131条规定的实际意义，使法院、检察院能够独立行使审判权和检察权，有效履行裁判纠纷和法律监督职能。这是一个与人民代表大会制度的完善和权威型人大建设分不开的重大现实问题。另一方面，明确人大监督与检察监督的关系，确立两者之间分界和关联，推进检察职能转型。人大监督属于政治监督，其中包括对法律实施的监督，但人大监督法律实施侧重于宏观，通常不具体到个案性的执法和司法活动，即使对具体执法和司法活动进行监督，也必须遵循专门的程序和方式。宪法赋予检察机关法律监督职能，除对诉讼进行监督外，应当通过履行法律监督职能重构检察院与政府的关系，以进一步完善一府两院体制。