国家治理变迁的困境及其反思：一种比较观点（3）

三、转型国家治理变迁中制度性困境的遭遇

制度性困境是国家治理变迁中最大的难题。在世界现代化进程中，各国政治发展都曾面临过程度不同的制度性困境，但最具典型代表意义的应该是中东欧国家的治理转型，人们习惯上称之为“转轨”。“转轨是一个发生根本变化的过程：从国家控制产权的社会主义集中计划经济转向自由市场经济”，它意味着体制的根本变革和引入全新的制度安排。[21]眼下学界对于转轨的经济分析已经取得不少进展，但转轨的非经济方面尚未引起人们足够的重视。从计划经济体制转向市场经济体制，这属于史无前例的变革。就非经济意义而言，转轨是“持续一整代人的现实、制度、文化和政治层面的渐进改革历程”，“它伴随着复杂的结构与制度调整以及社会与政治的变化”。[22]用政治发展眼光看，转轨是一个国家重建的过程，其中也涉及政府职能定位，治理能力变迁和国家合法性的重构过程。对转轨期国家重建进行非经济分析，人们发现转轨过程遭遇了政治约束困境、寻租泛滥困境、秩序冲突困境等。说到底，是一个制度短缺困境。

转型国家的转轨过程首先遇到的困境，就是政府职能重新定位的政治约束难题。研究表明，转轨的政治约束包括事前和事后两种情况。前者是因得不到足够的政治支持导致某些政策措施无法采用，后者是潜在政治力量变化或因政策负效应而引起的政策逆转。中东欧研究者发现，“转轨中的政治约束因各国经济而各有不同”，但程度不同地都有所表现。[23]譬如，在20世纪90年代初的波兰，由于管理层和工人联合势力代表极力反对把资产重新分配给公众，当时的产权制度改革严重受阻。有些国家即便产权改革获得成功，冗余人员问题也成为政治约束的重要因素。政治约束导致政策反复，给国家治理带来很大难题。从较长时段的转轨发展来看，一些国家在走向市场与民主的进程中，“新制度常常会被传统结构所僭居，致使腐败和犯罪现象丛生，最终蜕化为一个更为威权主义的政府”。这种情况，可以看做是转轨中路径依赖的政治约束。

转轨过程中的寻租是一种不同寻常的现象，是政府职能重新定位的成本，也是国家治理有效性的障碍。与典型意义上政府管制和公共部门活动带来的寻租不同，转轨期的寻租是在政府退却和私有化进程中发生的，但在本质上都和资源配置相关。转轨过程的最大变化就在于资源配置机制发生根本改变，在原有计划体制和新生市场体制之间，有一个资源配置机制转换过程。在此过程中，寻租行为的弹性空间不可小觑，这是改革必须付出的代价，是转轨路上的陷阱。其结果是，“在改革初期作为一笔财富的行政能力，到改革后期则变成一种不利条件”[24]。究其原因，既得利益集团在资源配置中会凭借公共权力排挤新兴集团的利益诉求，各种利益集团在产权改革过程中动用权力资源影响不同的政策选择，以期尽可能多地获得租金。他们也可能“进行游说试图得到更多的补助，而不是致力于企业重组，从而导致软预算的长期存在”。寻租的广泛存在成为腐败丛生的渊薮，腐败频仍又削弱了国家亟待提升的治理能力。“由于腐败和有组织的犯罪，制度无法以正当的方式合法化，这意味着问题无法得到有效的解决，而这又导致了制度能力和威信的进一步削弱。”转轨期不可避免地会伴随双轨制。“‘双轨制’的制度安排所造成的经济和社会后果是双重的。”在转轨过程中，要么政府与财富精英出现非生产性的寻租勾结，“要么政府最终选择借助工业化和市场化的硕果来补偿农业部门和其他弱势部门”。一种选择是法治市场经济的进路，一种选择是权贵资本主义的进路。[25]何去何从？这是转轨研究学者发给世人的警示。

转型国家的转轨过程面临的另一个进退维谷的难题是社会秩序的冲突困境。秩序困境是转轨期治理能力提升的重大障碍，也是对转型国家合法性的严峻考验。对于转型国家而言，与“权贵资本主义”相提并论的是“强盗资本主义”。因为欠缺规划的随机转轨和不够精确的转轨政策，转轨国家原有的“控制之手”变成了“掠夺之手”，导致“欺诈与腐败屡见不鲜，变革则总被官僚制度所遏制”。[26]长满“掠夺之手”的“强盗资本主义”带来国家治理变迁的逆境，既损害国家能力，又破坏国家合法性。在转轨过程中，“红色资本家”非法侵吞公共资产获取的新财富常常受到谴责，导致不满新制度的群体的出现，那些被经济改革逼到体面生存线以下的人们必然要进行自我防御。非但权贵精英不择手段获利，“不同的社会阶层和利益集团都会设法为他们自己在新的经济配置中谋得尽可能有利的地位”。有时，政策目标本身也会相互冲突，“政策会因为迎合不同利益集团的偏好而处于危险之中”[27]。“华盛顿共识”在中东欧国家各社会群体之间并没有达成共识，转轨政策的合法性受到来自不同方面的挑战。在复杂的情势下，政府公信力受损，社会不同部门、不同群体之间的信任关系也遭到破坏，社会冲突便应运而生。正是出于此类担忧，普沃斯基早在1991年就预见性地提出了一个著名论断：“东方已经变成了南方。”虽然东欧国家未必真的变成像南美国家当时那样，尽管后来格雷什科维奇乐观地认为“民主体制似乎是能够经受住危机考验的”，但是，普沃斯基还是不幸而言中。[28]中东欧的发展并没有格雷什科维奇想像的那么乐观，他没有预知到颜色革命的来临及其以后转轨进程的反复。中东欧冲突的情况表明，利益集团和社会组织的突出作用导致了治理结构失调和失衡，故不能不说秩序冲突困境和第三部门强权有关。社会组织在秩序困境发生中的作用在中东欧是绝无仅有的，这也是这些国家治理变迁必须破解的难题。

腐败与暴力联袂而至，让混乱的秩序雪上加霜。当年叶利钦的经济顾问谢尔盖·瓦西列耶发现了转轨中的二律背反，“你可以通过减少国家干预来减少腐败，但你无法通过减少国家干预来减少暴力”[29]。如何求解瓦西列耶悖论呢？福山对俄罗斯国家转型难题的解释不无启发价值：“尽管私有化要求缩减国家的职能范围，但它却需要完善的市场机制和高水平的国家能力来实现。”按照福山的观点，“有必要将国家活动范围和国家权力强度区别开来”[30]。国家活动范围和政府职能定位相关，国家权力强度和政府治理能力相关，二者之间的有机结合就表明国家治理的有效性。理想的有效治理还离不开良好的治理结构与治理体制，离不开政府、市场和社会组织三个部门之间的有序协同机制。转型国家的转轨历史表明，公共治理三个部门之间实现协同的现实障碍在于制度阙如。应当说，有效治理是国家合法性的前提，而制度化是国家合法性的基础。制度短缺困境的本质是规范化危机。克服政治约束困境、寻租泛滥困境和秩序冲突困境，归根结底是要在政府、市场和社会之间建立起新的规范体系，这对转型国家来说才是真正的挑战之所在。