国家治理变迁的困境及其反思：一种比较观点

国家治理体系和治理能力现代化，已经成为当下人们热议的话题。讨论这一话题，不仅要关注国家治理体系和治理能力本身，还要省思现代化进程问题。在现代化背景中思考国家治理体系的健全和完善，探索国家治理能力的提升，人们就会看到，国家治理体系和治理能力现代化的过程，就是一个不断克服治理危机的过程，也是一个不断走出治理困境的过程。质言之，危机是从无法解决的控制问题中产生出来的。[1]历史地看，人类政治发展会不断面临各种各样的困境。无论是与工业化相关联的现代化进程，还是与后工业化相伴随的后现代化进程，抑或是与制度变迁相同步的体制转轨进程，政治发展中的控制危机或多或少都发生了。“没有形式相同的危机，也没有规模相同的危机，但是所有的体制都同样受到社会发展的冲击。”[2]虽然全球各国政治发展并非是同步进行的，但在20世纪后半叶，不同发展阶段的国家治理体系在世界不同地区都曾遭遇过困境。对于阶段不同、形式各异的困境危机如何分析，政治学家福山构建了一个分析框架，认为政治发展过程中的治理危机实际上是国家建构问题。国家建构分析至少包括三大维度，即政府职能、治理能力以及合法性基础。[3]通过这三个维度，本文尝试分析国家治理变迁的困境问题，以期对中国治理体系和治理能力现代化的思考有所裨益。

一、发达国家治理变迁中现代性困境的遭遇

20世纪70年代，人们对发达国家危机问题给予了前所未有的关注。蜚声于世的罗马俱乐部曾关注人类控制自然的发展困境，预言了“增长的极限”。紧接着，发达国家的学者便开始了关于国家治理体系和治理能力危机的研究。1973年，哈贝马斯出版《合法性危机》一书，极富洞察力地归纳出发达国家治理体系危机。正因如此，该书1976年即被翻译成英文出版，引起广泛瞩目。对发达国家治理能力危机问题早期的系统研究，要属三边委员会关于民主危机的报告。1975年，由克罗齐、亨廷顿和绵贯让治冠名的报告《民主的危机》，提出了发达国家治理能力危机的问题。

三边委员会关于国家治理危机的研究也涉及经济增长对能源枯竭和环境污染的影响，但他们超越了罗马俱乐部的研究，开始考虑民主和经济增长之间的关系。他们从更加广泛的意义上研究治理能力问题，认为治理能力“是政府对于它所统治的经济、社会和政治共同体提供指导的能力，也是有效地这样实施的能力”[4]。据此，三边委员会的报告认为，20世纪70年代发达国家治理危机的主要表现为：权力结构不合理导致公共信任的下降，国家经济社会职能的扩大导致政府超负荷运转，社会利益分散化和政党功能变化导致决策体制的困境，政府迎合日益增长的选民压力导致民族主义狭隘化。达伦多夫在评价三边委员会的报告时指出，治理危机源自三大因素对既有治理体系的解构，即“参与的要求日益强烈，有效政治领域从国家规模转向国际规模，决定人们生活机会的权力从政治机构转向其他机构”[5]。这些因素使得既存的社会结构出现不可治理性，社会共识难以达成，政治决策困难重重，传统机构低效无能，公众期许无法保证，国家治理陷入困境。

国家治理体系和治理能力现代化，已经成为当下人们热议的话题。讨论这一话题，不仅要关注国家治理体系和治理能力本身，还要省思现代化进程问题。在现代化背景中思考国家治理体系的健全和完善，探索国家治理能力的提升，人们就会看到，国家治理体系和治理能力现代化的过程，就是一个不断克服治理危机的过程，也是一个不断走出治理困境的过程。质言之，危机是从无法解决的控制问题中产生出来的。[1]历史地看，人类政治发展会不断面临各种各样的困境。无论是与工业化相关联的现代化进程，还是与后工业化相伴随的后现代化进程，抑或是与制度变迁相同步的体制转轨进程，政治发展中的控制危机或多或少都发生了。“没有形式相同的危机，也没有规模相同的危机，但是所有的体制都同样受到社会发展的冲击。”[2]虽然全球各国政治发展并非是同步进行的，但在20世纪后半叶，不同发展阶段的国家治理体系在世界不同地区都曾遭遇过困境。对于阶段不同、形式各异的困境危机如何分析，政治学家福山构建了一个分析框架，认为政治发展过程中的治理危机实际上是国家建构问题。国家建构分析至少包括三大维度，即政府职能、治理能力以及合法性基础。[3]通过这三个维度，本文尝试分析国家治理变迁的困境问题，以期对中国治理体系和治理能力现代化的思考有所裨益。