国家治理变迁的困境及其反思：一种比较观点（2）

二、发展型国家治理变迁中包容性困境的遭遇

在政治发展理论中，发展中国家是指从农业社会向工业社会过渡的集合体。其中，既有成功的范例，也不乏失败的群体。在纷繁复杂的发展中国家行列之中，成功的发展中国家又被学者们冠以“发展型国家”或“开发型国家”，以东亚和拉丁美洲国家为样本。“发展型国家”的概念源于查默斯·约翰逊对东亚国家发展的考察与总结。约翰逊对通产省与日本奇迹的分析框架，很快被模仿用于分析东亚其他地区，乃至拉美一些国家的发展。

对于发展中国家的政治发展危机，白鲁恂(鲁恂·W.派伊)及其同事们早在20世纪60年代就曾经专门进行概括，提出认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机和分配危机六大方面。他们明确提出：“一个社会要想成为现代化的民族国家，就必须成功地解决所有这些危机。”[11]用今天的眼光看，政治发展过程中的这些危机，实乃国家建构的困境，而且是不少学者仍在关注的问题。譬如，福山就明确指出：“软弱无能的国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题的根源。”[12]除去失败国家的研究，当今世界对于发展中国家治理危机讨论最多的要属“中等收入陷阱”。

中等收入陷阱问题不同于一般的国家失败问题，它实际上是发展型或开发型国家的治理困境。众所周知，所谓中等收入陷阱，源于世界银行2006年关于东亚发展的报告。在2007年的报告《东亚复兴》里，世界银行特意提出关于中等收入国家经济增长相对缓慢的警示。同年，世界银行在总结东亚金融危机之后十年的发展时提醒人们，中等收入国家之所以很难跨越这个阶段，是“因为要实现这一跨越所必需的那些政策和制度变化，在技术、政治和社会方面更复杂、更加具有挑战性”[13]。遗憾的是，当下国人对于中等收入陷阱的分析，仍旧聚焦在国内生产总值(GDP)指标的考量，更多的是集中于经济增长困境及其所带来的社会难题，很少有人从政治发展意义上进行深入分析。如果用政治发展理论来看待这些复杂性问题，透过福山的国家建构三重维度再思考拉美治理危机，我们会得到不少启发。

中等收入陷阱所包涵的政府职能困境，很大程度上和这些国家的发展模式相关。谈及中等收入陷阱，人们言必称拉美。拉美国家从20世纪50年代起实现经济起飞，一直持续到70年代。然而，80年代却成为拉美“失去的十年”，不仅经济增长减速，而且社会矛盾此起彼伏。1982年拉美债务危机以后，其人均GDP出现负增长。虽然拉美国家在90年代普遍调整经济发展战略，但依然收效不大。21世纪初，在世界经济普遍不景气的情况下，拉美国家的发展也难以令人乐观。所有这些判断，都是在悲观意义上说明发展型国家的困局。应该看到，拉美的现代化进程还是有其骄人成绩的，从19世纪末的初级产品出口，到20世纪中期的进口替代工业化，直到60年代拉美的经济腾飞期，拉美曾经是现代化成功的范例。导致其落入陷阱的根本原因，还在于进口替代工业化模式长期不变，致使片面追求经济增长的战略变得难以为继。不少人在分析拉美陷阱时对新自由主义政策痛加针砭，包括拉美知名理论家多斯桑托斯亦复如此。这种看法固然有其道理，不过客观而言，皮诺切克1973年引入新自由主义虽然带来一些问题，但市场化的改革取向却让智利脱离中等收入陷阱而成为“拉美的例外”[14]。90年代许多拉美国家的新自由主义改革也让制造业部门的劳动生产率有所上升，宏观经济严重失衡的局面得以缓解。所以，简单地把拉美国家中等收入陷阱概括为新自由主义的陷阱是有失偏颇的。毋宁说，其本质是政府与市场的关系问题。皮诺切克当初的市场原教旨主义固然不妥，但其后的变化没有改变市场化导向。80年代当政者及时调整政府和市场关系而得以度过重重难关，这应该是智利成功的经验。至于落入陷阱的其他拉美国家，不管采用新自由主义政策，还是左翼发展政策，都存在一个政府职能定位问题。

中等收入陷阱所包涵的治理能力困境，一定意义上和这些国家的权力模式相关。分析国家治理的权力结构可见，威权主义国家是发展型国家在经济高速增长时期的重要支柱。东亚国家表现为“由政治的、官僚的和财阀势力组成的无缝网络”，拉美国家是“强大的官僚体系与执政党或军队相结合”，军方、官僚和大企业构成治理集团，并以此来推动经济增长。[15]威权主义的治理结构克服了民粹主义的无序状态，国家权力大为增强，为经济增长奠定了秩序基础。但是，这些国家为经济增长牺牲了公民自由和社会发展，也扭曲了政府和市场之间本应该有的良性关系。更大的问题在于这种治理结构缺乏弹性，体制变革严重滞后。“精英集团的‘现代传统主义’片面追求经济增长和财富积累，反对在社会结构、价值观念和权力分配等领域进行变革，或者把这种变革减少到最低程度。”[16]这种治理结构集中表现为第一部门强权，权力控制资本，企业对内依附权力，对外依附国际资本。权力和资本的联姻导致权力过度寻租，财富过分集中，市场配置功能紊乱，腐败现象丛生、蔓延且难以根治，给国家治理能力的发挥造成极大的掣肘。这种治理结构难以通畅民众利益诉求表达，严重影响到政府在社会当中的公信力。

中等收入陷阱所包涵的合法性困境，相当普遍地和这些国家的公平缺失相关。以拉美国家为例，落入中等收入陷阱的国家不仅经济增长徘徊不前，社会发展尤其堪忧。其中，收入分配的不平等问题最为突出。受“先增长，后分配”发展观的影响，拉美国家的社会不公正现象即便在经济增长期也未有根本改观，纵使各国在20世纪90年代普遍重视“生产发展、公平分配和环境保护三位一体的发展方案”，其社会排斥现象也没有根本改变。贫困水平有增无减，贫富分化不断加剧，社会边缘化又遭遇“数字排斥现象”，社会支出的减少造成公共服务质量恶化，社会暴力犯罪趋于上升。诸如此类的社会问题，必然造成社会不稳定。拉美国家在20世纪出现过四次社会冲突高潮，80年代的第三次高潮和90年代中期以后的第四次高潮都是在落入中等收入陷阱后发生的。正如国内拉美研究学者所指出的，“拉美国家的社会矛盾起因复杂，但其根源是经济社会发展的缺陷，以及可治理性缺失。”[17]发展缺陷与可治理性缺失不仅是一个国家能力问题，更是一个合法性问题。社会矛盾的居高不下，对于国家治理的合法性危机无疑是火上浇油。因此，良好的冲突治理机制对走出合法性困境也至关重要。“国家扮演冲突管理者的角色应该看作是给社会成员提供‘保险’，通过给他们提供治理结构来确保即使在最不利的情况下也能使所有人在收入上相对‘公平’。”否则，在没有这些“保险”和“公平”的情况下，当国家不能治理社会冲突的时候，“该社会中的人们将不愿意承担风险或者将他们的资源进行无风险投资，此时经济活力将受到损害”[18]。需要指出的是，平等化的危机不是拉美国家所独有，“即使东亚发展中国家保持快速增长，不平等现象增加仍是一个值得关注的问题，且可能对未来的社会稳定构成挑战”[19]。

一言以蔽之，落入中等收入陷阱国家面临的严重问题在于包容性缺失，政府职能难以匹配市场，国家权力无法协同社会，精英集团不愿容纳大众。这种情况必然造成认同危机。白鲁恂揭示了现代化进程中认同危机的原初意义。他认为，“人们一旦感到处于两个世界之间，感到在社会上处于无根的状态，他们就不可能具有建立一个稳定、现代的民族国家所必需的那种坚定的认同了。”[20]恐怕落入中等收入陷阱的国家更需要克服民众在社会中的无根状态。