国家治理过程的“可视化”如何实现 （2）

权力清单制度的具体策略

当前，权力清单制度尚未在全国范围内铺开。但是，前期已有不少地方开展试点，积累了相关经验。权力清单制度在今后一个时期的推进策略是：在宏观把握上，应严格树立原则纪律、汲取各地创新经验并统一全国规范；在中观战略上，可结合相关改革举措，采取广泛多层级的立体化推进形式；在微观战术中，需以严格的核查问责制度、信息化政府建设和协商式民主建设为配套保障；在深化实施时，则需深入研判法律约束、改革盲区和未来限度，从而把握改革脉络。

严格树立“公开是惯例，不公开是例外”的原则纪律。没有信息公开的硬性纪律，就无法从根本上防止瞒报、谎报、漏报等抵制权力公开的行为。例如，邯郸市在推行相关制度时宣布，“除了依法需要保密的，如果哪项权力不上报、没经清理，就视为放弃”，此举迫使许多单位重新补报了一些隐蔽的行政权力。权力清单制度的灵魂在于信息公开。凡不涉及国家机密的公共权力，都应在强制公开之列，主动接受公众监督。确有理由不能加以公开的事项，也应该在党政机关内部列出目录、说明理由，并报上级审核备案，而不能由部门及其领导自行确定。除已经公开的事项外，各级政府部门不得擅自新设事项。

广泛汲取地方创新经验，建立全国统一规范。地方创新竞争是中央政策制定时汲取经验的重要源泉。同一层级体量的地方政府之间往往存在着制度创新的竞争关系，某项创新制度在某地取得良好效果，通常能带动其他地区迅速效仿。河北邯郸在率先公布市长权力清单后，河南郑州也随即予以公布，此后安徽、北京西城区、上海与武汉等地纷纷表示将进行更大程度的公开。上海自贸区的“负面清单”为权力清单制度的双向思维提供了启发，即“清单未列即可行”。权力清单制度的推进，应该同时厘清“行政权力”与“公众权利”的相对关系，以信用情况考核和加强日常监管来代替事前审批，真正为企业和群众松绑。

权力清单制度的严肃性和严格性需要从中央层面制定全国统一的规范予以确保。各地方自行探索，容易导致标准不一。因此，要充分汲取地方实践所积累的创新经验，将其整合到全国规范之中，并鼓励各地政府充分进行创新竞争，探索出适合当地特点的新的权力公开方式和途径。

结合相关改革举措，以多层级立体化为推进形式。第一，编制权力清单，应与审核清理、合法确权与机构改革协调进行。权力清单的编制过程是调整利益格局、转变政府职能的动态过程。党政部门应该严格按照简政放权的精神，在不违背既定法律法规前提下，对权力事项进行全面清理审核，该调整的坚决调整、该下放的坚决下放，对超越法律法规范围的额外自设权力事项坚决予以取消。涉及国家机密、经分析确有必要予以保留的，则合法予以确权。同时，权力清单的编制与公开还需要结合事业单位的分类改革。在权力清单的编制过程中，应按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则，分类推进事业单位与行政机关的全面脱钩改制，做好过渡性安排，让权力清单真正系统、全面地呈现和规范行政权力及其衍生权力。

第二，权力清单制度，应采取广泛多层级的立体化形式予以推进。权力清单制度的推进，应涵盖政府的各个层级及主要领导岗位，涵盖政府的各个部门，涵盖各类权力事项。例如，成都市的权力清单覆盖市、区（市）县、乡镇（街道）三级，取得了良好成效；2010年全国权力公开透明运行改革选取69个县（市、区、旗）作为试点单位，即考虑到县级政权承上启下，从县级切入有助于推进和深化改革；再如河北省万全县进一步延伸至农村，明确村干部权力的依据、界限，强化村民知情权、监督权，将权力清单制度与基层民主建设相结合，使村干部滥用权力导致的上访案件数量显著下降。以上案例表明，在权力清单制度试点中，若能选好切入层级、广泛结合行政条块、多个层级延伸递进，就能取得良好的效果。

以核查问责机制、协商式民主建设为配套保障。第一，权力清单制度的落实，需要坚实的核查监督制度保障。权力清单应连带核查清单、责任清单以及民众“权利清单”的落实。要以清单为依据，严格问责，惩治和纠正某些政府部门与公务人员的不作为、乱作为等行为。若无坚实的核查问责为制度的权威提供保障，权力清单制度将成一纸空文。同时，还需因地制宜、因时制宜地运用多元监督体系来确保制度落实。

第二，权力清单制度的完善，可以结合信息化政府建设。对权力清单中的每个权力事项进行编码记录后，便能设计一套网上运行系统。上海、南京的网上政务大厅已经做出有益尝试：“通过输入办事序列号和身份证号查询办事进度情况，在线受理栏目可以清晰查到某项行政事项的代码、办理机构、收费情况等，并可直接网上完成表格填写、法律依据查询等操作。”在此基础上，可以建立起各层级政府及其工作部门的权力事项、权力运行的信息共享平台，并搭载电子监察系统、信用管理系统、考核评估系统等模块予以完善。政府可委托专门专业机构管理维护该系统，作为权力监督的重要信息化手段。

第三，权力清单制度的巩固，可内嵌于地方的协商式民主政治建设。权力清单制度中对于权力行使的运行流程规范，可与协商式民主建设的工作有机整合，形成联动。对较高级别的党政领导干部而言，人民群众即使能阅读其岗位的权力清单，仍难以对其手中权力进行有力监督。其原因在于我国民主集中制的“集中”环节仍是民众无法近距离观察的小范围决策过程。对此，2005年邯郸成安县探索的县委常委会、全委会“社会旁听制”值得关注。让民众代表来旁听决策会议，民众当场不能发言，但可以深入观察并在会后予以评价。如此，社会公众可以将现实中的权力运行过程与权力清单的规定予以比照，从而对主要领导干部行使权力构成有效制约。

深入研判“法律约束、当前盲区与未来限度”，把握改革脉络，着力创新方法。第一，权力清单制度的拓展，需要深入研判法律约束。权力清单制度改革主要受到法律、立法层面的约束。行政权力事项的设立依据，主要来自于相关组织法、行政许可法、行政处罚法等法律法规，这些法律法规实际上成为权力清单制度的改革红线与禁区。应深入研判全面深化改革的新形势，将不再符合改革形势、不再适应发展规律的法律法规通过合法程序进行调整或废止；对需要建立法律规范、加强监管而当前有所缺失的领域，尽快启动立法程序进行法律法规的补充和完善，为权力清单制度发挥正面效应清淤除障，并将权力清单制度可能的负面效应予以剔除。

第二，权力清单制度的深化，需要重点关注当前盲区。深化改革《决定》中“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”的表述并不涵盖“中央政府及其工作部门”。2014年1月8日，国务院常务会议决定“公开国务院各部门全部行政审批事项清单”深具魄力。而审批清单并不等于权力清单，非行政许可、具体领导岗位权力等并不在审批清单内。当前，中央政府各工作部门及其行政首长的权力清单的编制与公开，面临着一定现实困难。不可忽视的是，仍有大量行政权力来自于中央垂直管理部门，地方仅能联系不能领导，属于《决定》表述范围之外；即使在地方政府工作部门中，也有大量权力属于中央部委业务指导范围，因而存在规避改革的空间。在权力清单制度推行中需要深入考量上述盲区。

第三，权力清单制度的成功，需要清醒认识未来限度。需要清醒认识到权力清单制度只是深化改革系统性措施中的一部分，有其自身限度。在涉及国家安全机密、国家重大格局调整等领域时，权力与运行流程的彻底公开，可能造成国家利益受损。因此，要清醒认识权力清单制度的范围和边界，避免出现该项制度的负面效应大于所带来的正面效应的状况。