百年来,中国地方政府的层级、结构、规模与中国社会一样发生了重大变化,最重大的变化就是伴着工业化、市场化进程,超级城市的出现和中小城市的兴起,改变了国家积乡而成的治理格局。国家政治经济的基础由农业社会快速进入到工业社会,由农村、农业、农民转变为城市、工业、市民(部分农民工)。在新一轮城市化浪潮中,作为各省经济发展支点的地级市,应依靠市场规律、民众力量和制度效应推进治理空间和层级改革,为国家城市化提供战略支持。
一、城市具有相对独立的治理边界及逻辑
城市是人类文明发展的产物,是人类努力创造的结果。“城市也代表着人类不再依自然界的恩赐,而是另起炉灶,试图构建一个新的、可操控的秩序。”[1]如亚里士多德所说:“等到由若干村坊组合而为‘城市(城邦)’,社会就进化到高级而完备的境界”,“城邦的长成出于人类‘生活’的发展,而实际的存在却是为了‘优良的生活’。” [2]在一定区域中,城市在精神文明、政治安全、经济繁荣等方面都能起到引领作用。城市治理的逻辑与乡村治理有着很大不同,城市治理更加复杂、专业,更需要居民的智慧及参与。乡村“只需要最低限度的管理和统治”。[3]
不同的文明创造了不同的城市治理方式。西方文明孕育了如古希腊的城邦国家,或独立于国家权力之外的自治城市;中国的城市服务于国家的管理。如梁启超所说:欧洲国家积市而成,中国国家积乡而成。中国的古代城镇不设置独立的管理机构,京城隶属中央皇权,其他经济发达的城镇隶属州县。进入20世纪,中国的城镇开启了城市相对独立管理、治理的进程。北洋政府时期设立特别市和普通市,当时首都由内务部监督,特别市由地方行政长官监督,普通市由县监督。民国时期城市分设为特别市、直隶市、省辖市,特别市直属行政院,但由于战乱及激烈的社会变革,城市的治理的形态没有得到发展。
新中国建立后,重启了国家的工业化、现代化进程,城市肩负着多重的责任。由于政府干预,沿海地区的城市萎缩,工厂内迁,内地的城市如孤岛般屹立于农村的汪洋大海之中。到1984年,市的建制只有300个,包括京津沪和148个地级市、149个县级市。[4]近30年来,在经济高速发展的推动下沿海地区初步形成了城市群,这些地区城乡之间的差别缩小,城市化与现代化、工业化并行发展。截止2012年底,中国大陆包括港澳在内拥有各类城市659个,其中地级市289个,县级市368个,加上乡镇等有共40448个地方政府治理单位。[5]与有87525个地方治理单位的美国相比,中国的治理单位面积较大、人口众多,层级较多,决策层与基层民众的距离较远。
在社会经济力量与政治行政力量双重塑造下,目前我国的城市来到了一个历史选择的节点。一方面,在市场、权力、资源、人才的高度聚集的条件下,形成了京津沪及省会城市为代表的超级城市,它们成为经济的增长极,但也是雾霾频发,水体污染严重,交通堵塞,人满为患的大都市;另一方面,1982-1984年间,全国撤销36个地区行署,设立126个地级市实行广域型的城市体制,辖546个县;在广大的区域内,由原来上级机关指派、委托的分治、办事机构——地区行政公署,转变为一级地方政府层级,管理着区、市、县,打破了宪法规定的地方政府的层级“省县乡”,使地方政府由三级变为了四级。
人为地设置了较大的城市管理较小的城市的行政隶属关系,较大的城市管理拥有较广阔地域的县,形成了城镇型与地域型相结合的行政区划,即有中国特色的市制——广域型城市。形式上,这些广域型的地级市与昔日省政府派出机构的地区行署有较大的不同,有完整的“四大家”领导机构及局委办,在行政体制上实现了城市农村一体化,用行政手段解决了地市之间的矛盾。在现实中,广域型城市并未看到地市合并后的繁荣,反映出来很多是地级市内部治理的矛盾,如地级市与所辖县(市)的矛盾;省与县的之间由于地级市横亘难以沟通;地级市本身经济发展的有限性难以带动整个区域的发展,小马拉大车的局面难以改变;地级市与省会城市的差距越来越大,省会城市在各种特殊政策关照下一骑绝尘,地级市相形之下发展较慢,失去了往日省域经济中的支点地位。因此,地级城市的治理边界及规律问题,提到了中国城市发展路径选择的日程表上。
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