地级城市治理空间与层级的多元选择 （3）

三、地市级内部治理层级的扁平化

对于地级市内部的层级进行适当的调整，形成信息化条件下合理的治理单元。地级市的治理结构：地级市——区（县或县级市）——街道——社区。当把地级市下属的县（市）交由省级政府直接管理之后，地级市所管理的区的数量就很少了，平均为３个区，管理幅度过窄，大大地低于副省级城市平均管辖９个区的水平。

扩大城镇型地级市的管理幅度，缩小行政管理主体与客体的距离是地级市内部治理结构调整的重要环节。地级市在调整管理幅度方面有三个方案可供选择：

方案一，扩大市辖区范围，将临近乡镇或县可改为市辖区，通过这种形式增加的管理幅度必须有限制，如果增加的过多，城镇型城市又会走上广域型城市的老路。这个方案是变动较小的方案，不必撤销任何一级的管理层级，将一两个县改为市辖区。

方案二，地级市撤销或不设立市辖区，使地级市政府直面街道或乡镇，使地级市成为一线政府。从本质上“市分设区是出于市行政需要，在市政府能直接承担城市治理职责时，无需分区设一级政府。”而且“市辖区就其初设的意图而言，是为市的一种内部结构，协助市政府完成对城市的管理与服务。”［7］全国目前有五个不设区的地级市。广东省中山市和东莞市、海南省三亚市、三沙市、甘肃省嘉峪关市。中山市和东莞市是在1988年由县级市升级为地级市，是对这两个区域经济发展成就的肯定，赋予两地更重要的位置。东莞市2465平方公里，825万人口，下辖4个街道办事处、28个镇；中山市总面积1783.67平方公里，常住人口314.23万，下辖1个国家级火炬高技术产业开发区，5个街道办事处，18个镇。25年来东莞和中山保持了良好的社会经济发展势头，2012年广东省辖市中GDP分列第四、第五名，仅次于广州、深圳、佛山，可见这两个市的行政治理结构有效地促进了两市的社会经济发展。三亚市是由县级市升格而来，2012年成立的三沙市是由于特殊重要地理位置而定为地级市。嘉峪关市是由酒泉钢铁厂在甘肃的重要位置而定为地级市。这几个市的实践表明，市辖区对于地级市的并非必备层级。在未来对我国成长中的县级市进行评估，给予更多县级城市以地级市的行政位置，这样成长起来的地级市内部结构自然没有市辖区这一层。不设市辖区的地级市可能会成为未来城市行政层级发展的方向，有利于广域型城市向城镇型城市发展。

方案三，地级市的部分街道升格为市辖区或撤销地级市的街道，市辖区直接面对社区。街道办事处是分治机构，在设立之初的任务有三项：反映居民的意见和要求，指导居民委员会的工作，办理上级部门所交办的有关居民的事项。现在街道的任务越来越多。近年来，湖北省的黄石市、安徽省的铜陵市采取了撤销街道办事处的做法。2010年8月19日，铜陵市的中心城区铜官山区撤销了6个街道办，整合成了18个社区公共服务中心。区里的事务直接与社区对接，没有街道这一层级了。2012年黄石市在撤销原来两个区的街道办事处的基础上，又撤销了另外两个区的街道办事处，至此黄石整个城区都没有街道办事处。从地理空间上考虑，这两个城市都是城区面积较小的地级市，铜陵市面积237平方公里，黄石市本市城区面积227平方公里，这些改革措施均没有扩大地级市的管理幅度，但减少了管理层级，在基层管理环节上实现了组织的扁平化。