地级城市治理空间与层级的多元选择 （4）

四、探讨地级城市空间及内部治理的原则

发展城镇型、紧凑型地级城市的改革是一项系统的工程，是省直管县之后，地级市行政管理体制、行政权力调整的必然选择。以往广域型地级市的建立，多数是自上而下的行政命令的结果。目前要对成长中的城市的行政地位进行综合评估，在条件成熟的情况下，分步对地级市治理空间和层级进行改革。在地级市空间及层级的多元选择中，应遵循以下诸原则：

中央和省级政府制定的城乡一体化的整体规划，建立公平的公共制度，推动城乡一体化进程，而不仅仅依靠广域型地级市的带动。中央政府、省级政府要为各地城市的发展提供方向和制度支持。在国家经济及国民生活基本摆脱匮乏之后，中央和省级政府不应考虑空间的区别，应向所有国民提供福利设施，“制度”隐含着普适性的意思，包括司法管理、公共安全、土地、劳务、资本市场管理、初等教育和健康、水电和卫生等基本福利设施的资金筹措和提供。［8］减少对于特大城市的诸种优惠政策及待遇；加大对不发达地区特别是那些不发达地级城市的支持；省级政府加大对于省会城市以外城市发展的支持；建立沿海地区与内地的联系，强化省会城市与一般地级市的产业联系。日本在经济高速发展之初的1962年，就制定了《全国综合开发计划》、《新产业都市建设促进法》指定地区开发的核心区域为新产业都市，促进产业基础、都市设施的完备；在既存大都市地区之外形成工业开发据点，谋求日本经济平衡。［9］在相当长的时间里与地域开发相关的行政资源由中央政府掌控，地区间进行大规模的财政转移支付，从而形成了世界上少有的经济密集区和非密集区的生活水平趋同发展局面。

通过制度化的方式，促进城市的自主性发展，增强城市自身的活力，淡化城市的行政级别，运用市场规律治理城市。大小城市应处于平等状态，建立竞争、双赢式的府际关系。“应该废除‘以大管小’的城市财政管理层级。不论规模大小，每个城市都应该有界限明确的行政区划并能够自主管理。通过改革创造一个公平的环境，使得无论是世界性的超大型城市还是小型的纺织业城市，所有城市都按其经济条件平等竞争和发展”。［10］中国已有各种级别的城市，如副省级城市、地级市、省直管市等，现在就是要给各类城市设立标准及发展目标，而不是互相统辖，最大程度地激发城市进步的活力及动力。民政部明确提出：“修订城镇型政区设置标准，稳妥推进具备行政区划调整条件的县有序改市，优化大中城市市辖区规模结构，继续配合开展好省直接管理县（市）、经济发达镇行政管理体制改革试点。”［11］城市区划变动已经提到了国家改革的日程表上，关键是如何探索有效性和正当性的适当标准。

在地级市逐步成为城镇型城市之后,其管理将更为精细、具体，与市民的利益休戚相关，要求更大程度的公民参与，要求城市管理有更大的自主权。调动市民参与城市治理的积极性，真正做到人民城市人民建，人民城市人民管，使人民在城市生活中体会到城市公共生活的乐趣，形成独特城市风貌和市民文化。现在虽然在各种正式的代表会议上依然缺乏市民之声，但是在网络上、微博、微信中都能体会到市民对自己所居住城市的喜爱，渴望诗意的栖息之地，这些正是建设独具特色城市的动力。其关键是如何动员和组织市民的参与，而不是榨取式地使用本地人力和财力资源。

市场规律、民众力量和制度效应是推进地级市空间和层级改革的基本力量，也是推进高效率低成本的行政体制关键力量。行政区划的调整是个持续不断的过程，服务于行政管理的目标。把各类行政区按其本身不同的特点排列在不同的层级上，形成国家行政管理的基本体系，保证国家治理的稳定性和高效性，从而使中国的城市散发出璀璨的光芒。