地级城市治理空间与层级的多元选择 （2）

二、实行地级市与县的分治，建立城市

治理的完整结构地级城市在中国的行政体系中是一级政府，是高于县（市）的行政区划层级，其领导地位和方式一直受到多方质疑。在理论上，城市管理本身是一种内部结构，一个城市是不能领导或治理另一个城市的。在现行体制下广域型的地级市持有自上而下的权力，对于所辖县（市）掌握着人事权、相关的行政审批权、监督权、一定的财权及信息权等行政权力，地级市政府权力的来源一方面是法律的规定，另一方面是省级党政部门的赋权。而地级市由下而上的权威则相对缺乏，如湖北黄石市与所辖的大冶市之间长期存在着较为尖锐的竞争关系，最终以大冶市为省直管市而又由黄石市托管而告终；湖南省怀化市在地市合并过程中，由于区划与隶属关系的变更，引起群众的不满，酿成“洪江事件”。

20年来各省实行强县扩权、省直管县，以限制地级市的权力。形式上是减少行政层级扩大县的自主权，而本质上是限制地级市对于县（市）的经济、政治干预，使县（市）政府更贴近群众，更好地与有资源支配权的省级政府沟通，以促进县域经济发展。1992年以来，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省对经济发展较快的县（市）进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。2003年，湖北省将原属于地级市的239项权限，下放至大冶、老河口等20个县（市）。2007年，安徽在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作，至此全国有近20个省进行了省直管县的行政体制改革。2013年，十八届三中全会的《决定》提出：优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。［6］中央与地方在互动中，就省直管县的改革方向、方法达成基本共识，也有较大规模的试点行动，但是离规范化、法制化尚有距离。

地级市重归城镇型城市，把县（市）从地级市的行政管理体制中剥离出来，省政府直接管理地级市和县（市）。广域型城市经过20年的发展，完成了它的使命，解决了地区行署与城市政府之间的矛盾，城乡之间有了一定程度的融合。然而，世界城市历史表明：中国不同于714.3平方公里的新加坡或者10万平方公里的韩国，960万平方公里的广大国土不可能全部变为城市。即使是在高度城市化、现代化的美国也存在着乡村治理与城市治理的区别，分了3000多个县，19，000多个市，16，000多个镇和乡，［3］每个基层的政区都有独立的自治权，是富有活力且个性化的治理空间。城市应该有“Downtown”即中心城区、有商业闹市区。一个由历史中走来的城市，有着自然形成传统的疏密形态和肌理，富有魅力的空间，连续性的街道、丰富的市民生活、悠久的历史、多元的功能、旺盛的活力、联系紧密的社区，而不是仅由资本和行政力量打造的城市或大型建筑群构成的“城市综合体”，城市综合体(Urban complex)，就是将城市中的商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、文娱和交通等城市生活空间的三项以上进行组合，并在各部分间建立一种相互依存、相互助益的能动关系，从而形成一个多功能、高效率的综合体。这种综合体或有一时繁荣，但很快就会变为人迹稀少的鬼城、废都。不应迷信资本的力量，也不应崇拜政治行政的权力，城市有其自然的发展规律，如果想当然地去改造、打造城市，往往就会产生丑陋的城市、没有灵魂的城市。

在推进国家治理体系现代化的过程中，初步具备了建设众多城镇型城市的条件。（1）技术进步为省直接管理市县等下级政府提供了可能。信息化、网络化、高速公路、高速铁路等，为政府行政层级的减少，政务数据的获得，政令的畅通创造了前所未有的便利条件，省级政府政令可以同时到达地级市和所辖县（市），信息不会因为多层传递而失真。（2）全知全能的政府正在退出历史的舞台，减少审批成为行政改革的趋向，政府职能是“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。” ［6］制定政策与标准是中央和省级政府的职能，监管市场、提供公共服务是地级市政府和县级政府的工作。（3）“市场在资源配置中起决定性作用”，［6］是依靠无形的手和市场规律。依靠市场规律构建地级城市与县（市）平等互利互惠的府际关系，减少体制性的摩擦，增强民间实质性合作，共创区域繁荣。（4）基层政府公务员行政能力的提升，民众参与治理热情趋高，为地级市及县政府的完整治理结构的形成提供了人力资源。从中央到地方的各级公务员都是通过统一公务员考试录用，越来越多的高层公务员来自基层，县级与地级市公务员都具备相应的政治素质和行政能力。地方民众通过微博、微信、QQ等关注、商讨本地区的政治经济文化发展，从而有助于促进地方政府提升服务于民众的能力。

着力建设城镇型城市是对地级城市的保护和信任。中国的城镇化是以人的城镇化为核心，城镇型城市就可以在自己有限的空间里，集中注意力，精心安排，细致规划城市的内部的发展，发挥自己的城市特色，关注市民的生活，真实地解决居民的城市化问题，追求卓越。香港、澳门、新加坡、威尼斯、佛罗伦萨正是人类倾注自己的智慧所创造的珍珠般的城市。广域型城市型则难有这样的成果，如中国苏州、福州、汉口、宁波、洛阳、开封、桂林、襄阳等城市，曾经在相当长的时间内有自己独特的文化内涵，但在构建广域型城市的过程中，历史的文脉被打断，传统城市固有的肌理碎片化，城市中只剩下了无生机的、孤零零的旅游景点。城镇型、紧凑型城市通过经济、文化协同合作，发挥城市的辐射作用；同时，可以使地级市有一定的空间约束、不盲目地圈地造城，从而走上更经济、更集约、更环保的城市建设之路。