城镇化对于中国的意义及存在的问题（3）

中国城镇化存在的问题

流动人口城市融入程度低，城市出现新二元结构。众所周知，自从中国城镇化进入加速期以来，流动人口无法有效融入城市就成为一个严重而尴尬的社会问题。半城镇化、流动人口边缘化、中国特色的贫民窟等词汇不一而足地呈现出来。2013年虽然我国城镇化水平达到53.7%，但户籍城镇化水平仅为36.7%左右。农业转移人口作为城镇化的主力军，不仅收入低、劳动强度大，且就业极不稳定。作为产业工人重要组成部分的农民工，大范围、高频率的流动使企业很难建立一支稳定的劳动队伍，从而导致劳动力市场上专业化的劳动力队伍难以形成。这不仅造成人力和经济效率的损失，而且，企业员工频繁的更换不利于形成有利于企业和工人的博弈与协商机制，对良性的劳资关系的建立形成障碍。农民工的频繁流动，降低了组织化的可能性，无法形成一个稳定的阶层，使他们对自身社会地位形不成长期的正面预期，对自己未来的定居地没有理想的归属感，对城市缺乏主人翁意识，不利于社会融合和社会互动。由此在城市形成当地居民与流动人口新的二元结构。这对城镇化质量的提高和健康发展构成挑战，并且会随着转移人口规模的扩大而进一步凸显出来。

乡村发展滞后，农村现代化和城乡一体化进展缓慢。高质量的城镇化必然是城镇化与农村现代化相互促进、同步发展的过程，是一体、平等和互惠的关系。然而，随着越来越多的人口涌向城市，农村的“空心化”加剧，农村人口结构发生重大的变化，以留守老人和留守儿童为主，面临着耕地流失，或者即使有土地，也已经无人耕种的问题。与此同时，在城镇建设如火如荼进行的过程中，农村基础设施建设、环境卫生治理、公共服务体系建设等方面的投入严重不足，导致农村与城镇不仅在经济方面，而且在社会、文化、医疗和教育等各个领域的发展差距加大，农村现代化进展缓慢，部分农村日益凋敝。

城镇发展不均衡，大城市膨胀，中小城市滞后，对人口有序转移形成制约。我国城市规模一般都与其行政等级一致，大城市不仅由于其自身历史积累和规模所显示出的发展优势，更由于其行政等级高，通过政府系统支配着更多的资源，在一系列倾向性政策的安排下取得显著的发展，很多特大城市和大城市的发展甚至超出了其承载力。相反，在以政府为主推动城镇建设的过程中，中小城市和小城镇在资源竞争的过程中普遍遇到困难，发展受限。由此，导致我国城镇发展极不均衡，大城市过大，小城市太小。我国城镇化过程中需要转移的人口规模庞大，依靠个别大城市和特大城市不仅不能完成城镇化的任务，而且会引发大量的城市问题和空间发展问题。中小城市和小城镇的优势得不到发挥，会制约不同规模和不同类型城镇功能互补、相互支撑的城市群的形成，导致城镇空间结构混乱和失序。

城镇开发速度超过人口城镇化的速度，土地利用粗放，资源浪费严重。城镇化的核心是人口的城镇化，城镇化的最终目的也是提高和改善人的生活、生产条件，释放个人和整个社会的潜能。城镇化过程中土地的开发过程和速度应该与人口城镇化的过程和速度相协调和匹配，要集约节约利用土地。然而，我国城镇建设用地的增长速度已经远远超过了城镇人口的增长速度，前者将近后者的1.5倍，出现城镇用地粗放、土地闲置、开发时序和用地功能混乱等问题。我国采取层层下拨的方式分配建设用地指标，在这一过程中，争取更多的城市建设用地指标成为各级政府的重要目标，现阶段土地利用指标刚下达，实际建设用地已经超出了下阶段的用地规模，寄希望采取既成事实的方式来争取土地指标，出现土地已经圈起来，但建设规模却很小，甚至土地圈而不用的现象。此外，由于行政级别越高的城市在建设用地指标的争取上处于越有利的地位，一些地区通过全区域调拨的方式把土地指标集中在中心城市利用，甚至通过各种方法把非建成区人口作为建成区来计算争取土地指标，出现一些城市囤积土地，而另一些城市得不到足够的用地指标，资源错配和浪费的现象并存。

交通拥堵、环境质量下降等大城市病呈集中爆发之势。大城市病虽然在西方国家的城市也爆发过，在一些国家至今也仍然存在，但是经过努力，已经有了很大的改善。在我国，由于过多的资源和人口过度集中到大城市，再加上发展速度太快，规划缺乏预见性，城市建设重生产、轻生活，大规模集中建设开发区，远离城市中心就业区建设大型居住区，致使城市内部空间失调，开发建设挤压绿色空间，大城市面临的交通拥堵等城市病问题更为严重。城市的宜居性下降，质量变差。一些特大城市由于人口和用地的爆发式膨胀，水资源利用紧张，不得不采取远距离、跨区域调水的方法解决燃眉之急。不断通过外区域的资源调入来解决本区域的发展，不仅引发区域之间的矛盾，而且通过资源调入只能解决暂时的问题，暂时问题的解决又带来进一步的规模膨胀，蕴藏着极大的风险。

城市文化破坏严重，城市建设不重视历史文化的传承和创新。城市是文明的容器，承载着历史和传统，一座城市就如一本书记录着这座城市的历史信息，像地层一样保存着各个历史阶段的积淀。在我国城镇化过程中，大规模的建设往往伴随着旧城改造和老城拆迁，由于对历史上留存的建筑、遗迹，及形成的城市景观、街区风貌和空间形态缺乏足够的尊重和保护，新建过程中规划、设计和建设又不注重历史文化的创新性传承，致使大量的历史留存毁掉，文化遗迹消失，造成千城一面，缺乏个性，城市的历史感消失。

总之，城镇化有着深远而广泛的影响，会带来经济、社会，乃至政治的巨大变化。但是这些积极的变化和影响并不是免费的午餐，需要一系列制度改革和制度完善加以保驾护航。中国城镇化过程中出现的问题也不能成为反对城镇化的借口。应对之策是主动破解城镇化面临的难题，最大化地释放城镇化的正能量，走新型城镇化道路。城镇化所具有的深化劳动分工、提高劳动生产率的效果需要合理的规制以破除行业垄断、地区垄断和部门垄断，需要破除技术、资金和劳动力自由流动的障碍，发挥市场在资源配置中的决定性作用；城镇化带来的消费需求的扩张，经济发展方式的转变不仅需要破除市场要素自由配置的障碍，而且需要保障劳动者、技术所有者和资本所有者的利益，形成共享的利益格局，促进大众消费能力的提升；城镇化过程中利益格局的调整，需要以人为本，照顾民生，保护中下层群众的生活，弥合社会鸿沟；城镇化带动群众参政议政能力的提升，要求政治改革呼应这种变化，循序渐进开放政治程序，吸纳广大群众进入政治体系中来，尊重公民自我治理的能力；城镇化有利于环境保护和空间优化，更需要强有力的空间规划手段，进行空间治理。

（作者单位：北京师范大学社会发展与公共政策学院）