从一元到多元：建国以来我国村级治理模式的变迁研究（3）

三、村级多元治理模式及构建 

乡政村治的村级治理模式为我国农村的治理做出了极大的贡献，但是其存在的矛盾及冲突使这一模式本身的局限性逐渐显现出来。从20世纪90年代开始，随着农民负担的不断加重，一些地方农村出现严重的治理危机，为了解决由于农民负担过重引发的治理性危机，中央政府试图通过农村税费改革来倒逼基层政府对自身进行改革。2003年，国家开始在农村实行税费改革，并最终在2006年完全取消了农业税，标志着我国进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的时代。“随着我国以农业税为主要支撑的农业财政时代的终结和以工商业为支撑的公共财政时代的到来 ,其深刻意义在于为我们建构一个现代公民型、 法治型、 公共服务型国家政权提供了合法性的经济基础”[8]，乡镇政府职能由以管制为主转向以服务为主，国家行政权力在村庄的影响逐渐收缩，这样，在很大程度上，村庄的发展主要是靠自治权来决定的，但我们同时也要看到，农村经济合作组织对村级治理的影响不断增强，已成为村级治理中最具潜力的主体。因此，对拥有9亿农民的中国农村来说，如何更好地维持秩序、提供公共服务、协调农村社会的发展，还是需要更多地发挥农村社会的自主性，构建以多元化的治理主体为主的模式。 

1、乡镇政府的职能从管制为主转向服务为主。乡镇政府处于国家和农村社会的中间地位，它把国家的政策传达给广大的农民，同时向国家反映农民的心声，是调解二者力量的一个极其重要的平衡器，具有不可替代的作用。托克维尔认为：“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”[9]，上世纪40年代费孝通也曾指出：“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府”[10]。农村税费改革后，人们普遍认为乡镇政府的职能应该从“管制”为主转向“服务”为主。因此，农村基层政府更应该成为一个为密切联系群众、并为农民提供必要的公共产品与公共服务的的政府，以服务的理念来重构新型的乡村治理体系，重塑乡镇政府的主体地位。 

2、充分发挥村民自治组织在村级治理中的重要作用。村民委员会作为村民自治权力的唯一载体，必须加大对农民提供公共产品与公共服务的能力，切实履行自己应该承担的职责。而村党委作为村级治理的核心主体，“最主要的功能应是多元利益的整合与治理价值的引领，合理的利益边界是建立秩序的前提，正确的价值取向则实现目标的重要保证”[11]。明确村委会与党支部各自的职责权限：（1）鉴于党支部和村委会人员的高度重合，应加强村民代表会议的建设，建立村委会、党支部、村民代表会议三者的合作机制;（2）根据宪法、法律、法规和章程，对村委会和党支部的关系作出明确的规定，明确各自的职责，他们的一切活动都要纳入法制的轨道。一方面要坚持党的领导，这是一切制度设计和可行的制度边界，另一方面要充分发挥村民自治组织在村级治理中的重要作用，加强组织与协调的职责，发挥村民代表会议在村民自治中的最高权威地位。 

3、农村经济合作组织逐步成为村级治理最具潜力的主体。在乡政村治模式下，农村经济合作组织的规模比较小，数量比较少，发挥的作用有限。进入新世纪以后，随着市场竞争的不断加强，政府、市场、农民都需要农村经济合作组织，农村经济合作组织已经入了一个快速发展的时期，发展的水平不断提高，发挥的作用也在不断增强。乡镇政府管理职能的转变应以向农村经济合作组织提供服务为契机，将更多的管理职能转移到农村经济合作组织中去，这样农民生产生活中公共产品供给与需求之间日益扩大的缺口得到了改善，并为村级治理模式的转变创造了必需的组织基础和社会心理条件。。农村经济合作组织“对乡村治理的影响首先表现在它打破了长期固有的乡村治理主体格局，确立了乡村治理中的主体地位，导致了多元治理主体的存在和治理主体位置的移动和重新排序”[12]。农村经济合作组织打破了传统的二元权力格局的状况，治理的主体由以乡镇政府、村组织为主转为以乡镇政府、村组织、农村经济合作组织为主，推动着我国农村由政府主导治理向市场主导治理的转变。 

乡镇政府、村民自治组织、农村经济合作组织对农村社会的政治生活产生了重要影响，成为多元化村级治理的主体。不同治理主体有着不同的价值目标、利益诉求，单一的治理主体并不能够拥有足够的资源去处理公共事务、解决公共问题，必须相互依赖，互相扶持。乡镇政府、村民自治组织等作为国家体制内的治理主体，在参与村庄治理的过程中主要依靠的是国家的政策、村集体经济、组织等资源，具有较强的制度保障、组织保障和法律保障；农村经济合作组织更多的是依靠各种文化资源、社会资源，得到广大村民的支持和认同是其参与村庄治理的重要保障。从农村社会的工作实践出发，村庄的有效治理不仅需要政治、法律等的支持，更离不开广大村民的拥护。因此，乡镇政府、村民自治组织等体制内治理主体在运用国家的政治、经济、组织等资源治理村庄时，在农村这个“半熟人社会”，还需要运用道德、社会等资源；而各种农村经济合作组织等体制外的治理主体在缺乏政治、法律等资源的情况下，应该进一步加强与村民的联系，得到他们的认可支持，加强在村庄治理中的合法性基础。