从一元到多元：建国以来我国村级治理模式的变迁研究（4）

四、村级治理模式变迁的总结梳理 

从整体上来理解人民公社体制下村级的一元治理到乡政村治再到多元治理的变迁，是服务于现代国家建设的过程的。在这样的宏伟蓝图下，建国以来村级治理的模式在现代化事业的实现过程中发生了较大的变化，从集中控制走向合作治理，多元主体合作治理农村社会，为农民提供公共服务与公共产品。 

新中国成立后，鉴于当时的国际国内环境，如何从经济、组织、文化等方面把农民动员起来参与社会主义建设，人民公社体制下的一元治理模式就成为必然的选择。人民公社体制实行党的一元化领导，其各个层级包括公社都是一个单纯接受党中央指令的受控体，同时，农村基层社会也是受国家权力支配下的一个行政区域，缺乏自主权。由于急于实现现代化的要求，中国乡村社会的集权特征痕迹特别明显，把农村社会的一切权力集中到国家手里，由国家来处理农村的一切事物，其实并不利于农业生产效率提升，从长远看也不利于国力的增强，不利于国家权威在乡村社会的建立。20世纪70年代末期，伴随着经济体制改革的推行，人民公社体制下的权力的过分集中和其本身的僵化，使其维持的成本越来越高，国家已不堪重负，不得不寻找新的治理模式。从宏观的角度看，当时国家的国民经济体系已经初步建立起来，国家不再需要大规模地掠夺农村的资源，国家把权力下放给基层政府，希望广大的农民在乡镇政府的指导下自己组织起来管理自己的事情，实行村民自治，既定的行政化的农村权力结构受到挑战，单一的权力格局开始分化，出现了行政权与自治权并存的局面，行政权力在一定程度上对社会自治权做出了妥协，这是整个社会进步的重要标志。相应地，村级治理的主体由人民公社体制下党的一元治理分化为党支部与村自治组织共存的局面。乡政与村治之间的矛盾和冲突使这一模式本身的局限性逐步暴露出来。农村经济合作组织的出现，有助于解决当前农村出现的诸多问题，在参与村级事务的管理过程中，填补了国家行政主体逐渐从农村社会退出后的真空状况，表明在村级治理中，国家、社会、市场各类组织通过一定的制度安排，在合理分工的基础上进行合作治理。这既符合村级治理模式变迁的历史规律，也推动了农村社会民主化的发展，有助于形成国家与社会良性制约，协调发展的良好局面。 

但是考察建国以来村级治理模式的变迁，我们发现政府在村级治理中起着十分重要的作用，农村经济合作组织的发展壮大及所带来的村级治理模式的变迁都离不开政府的引导、推动。虽然乡政村治模式源于农民的自发创造，但从制度变迁的角度来看，却是一种诱致性制度变迁，乡政村治的权力格局是在政府的领导下正式确认的。因此，必须积极转变政府职能，从以管制为主转向以服务为主，同时通过政府制定的一系列的法规文件，从制度上对村级治理进行规范、引导，确立多元治理主体的合法地位。从总体上看，村级治理模式的变迁及农村经济合作组织的发展，是政府、市场、社会通过一定的法律和制度安排，合理划分职责权的结果。 

通过对村级治理模式变迁的总结梳理，从中我们能够看出不同时期国家对自己建设目标的独特认定，看出历史发展潮流缓慢但清晰的变动方向。当前中国社会转型已进入一个关键时期，对村级治理模式的研究具有更深远的意义。考虑到市场经济推动下社会的快速发展以及村级不同治理主体的利益矛盾，我们认为，现阶段农村治理模式有必要再总结多年来农村治理模式的经验教训基础上展开新一轮的探讨，只有这样，社会主义新农村建设的目标“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，才有可能得到真正的突破。 　　  

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(作者：山东大学政治学与公共管理学院博士生，山东社会科学院助理研究员，济南 250002)