“十三五”规划编制难与易

对上海来说，“十三五”规划既是最容易编制的规划，同时也是最难编制的规划。说最容易，是因为“十三五”时期发展的总体目标与主线基本清晰,关键是对照既定目标，梳理出主要问题和差距，并提出新的破解思路与对策。说最难，是因为上海如何建成四个中心和社会主义国际化大都市，如何在“十三五”期间抓住机遇、迎接挑战，更积极参与全球城市竞争，推动上海新一轮经济社会发展，还存在诸多不确定性和挑战。编制好上海“十三五”规划，既要树立全球视野、全国思维，科学战略定位，又要发挥上海优势，因地制宜，突出特色，注重发展的延续性。既要在规划性质、功能定位、规划内容等方面勇于突破，又要在规划编制方法、制定程序、表现形式等各方面大胆创新。只有这样，才能突出国家战略、时代精神、上海特色。

三种思维模式

不再编制竞争性行业的专项规划，也不再编制规划目标不明确的专项规划，改变以往专项规划落后总体规划的状况。

树立开放思维，放眼海外，服务国内。世界经济增长格局、国际产业分工、全球投资贸易规则、能源资源版图、地缘政治环境等都在发生深刻变化。中国的经济已经高度开放。全球化进程继续深化，以TTP、TTIP、TISA为代表的区域化将成为潮流。商品、服务、资金、人员和知识的进一步跨境流动持续深化，跨境生产链继续发展。世界的中心继续东移，全球更多的资源将通过大都市或全球城市来实现。国际货币体系继续向多元货币体系转变，人民币国际地位变得越来越重要。科技创新及其广泛应用将重组商业次序，改写商业模式，我国可能在互联网领域出现世界级企业。互联网技术正在改变人员高度集中、企业高度集中的发展格局。信息化、交通高速化技术将使城市原有的区位条件或优势发生颠覆性变化。

中国的崛起引起经济、军事、地缘政治等方面国际反射，对国内发展的影响日益增加，这将在“十三五”期间越来越突出。中国有可能超过美国成为世界最大的经济体，中国在世界贸易中的份额继续增加，中国可能是世界上碳排放量最大的国家，中国仍将可能是世界最大的债权国，中产阶级增加进而引发对耐用消费品需求的爆发式增长，对全球能源、自然资源、粮食和水资源的供给压力以及环境压力会迅速攀升，导致原材料价格将保持高位，而且波动剧烈等，地缘政治也更加复杂。

“十三五”规划是实现十八届三中全会全面深化改革目标和十八大第一个百年目标的重要规划，也是实现全面建成小康社会目标最后的一个五年规划，“十三五”规划如果做得好，我国就有可能跨越“中等收入陷阱”。“十三五”规划是在一个关键时期、关键发展阶段编制的一个关键规划。上海“十三五”规划要突出战略性、突出全局性、突出前瞻性、突出系统性。上海要与国际上顶级大城市对标，放眼世界、服务全国。

树立负面清单思维，突出改革引领，发挥市场决定性作用。按照充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府在发展战略、规划、政策、标准制定与实施中的引领作用，研究提出“十三五”发展基本思路。按照“符合政府履行公共职责，需要政府扶持、调控和引导的领域可编制专项规划”的原则要求，主要在经济转型升级、空间布局、城市功能、城镇化建设、基础设施、对外开放、社会发展、资源环境、体制改革、公共服务、民生改善等事关发展全局且存在市场失灵的方面，组织编制“十三五”专项规划，明确战略意图、重点任务、重大布局和主要政策。专项规划内容上要重点突出公共服务、市场监管、社会治理、基础设施、环境保护等政府应该管好的领域，不再编制竞争性行业的专项规划，也不再编制规划目标不明确的专项规划，改变以往专项规划落后总体规划的状况。产业规划不是政府说要发展什么，而是政府营造环境和制定规则。要大力复制和推广自贸区准入前国民待遇和负面清单管理制度，通过立法和制度保障、诚信约束体系建设、引入社会组织参与治理等方式，加强事中和事后监管，激发市场活力，实现政府治理能力现代化。

建立底线思维，科学研判和应对“十三五”风险挑战。“十三五”期间，国内“土地经济”和“土地财政”模式将不可持续，经济发展放缓成为新常态。我国有可能将面临“中等收入陷阱”，经济社会发展的持续性或将受到挑战。经济转型升级进入关键期，劳动力成本越来越高、资源环境约束越来越加剧。上海更多的重工业转移到周边省市，上海更加注重创新和服务业发展，这个趋势在十三五期间还将持续，上海将成为长三角的核心枢纽。上海的很多城市功能将继续向外扩散，上海在不少产业领域已经与周边地区实现了产业链一体化，这一趋势将继续强化。日益完善的国家高铁网络将缩短上海与其他城市之间的空间距离。上海发展将继续向超大规模化迈进，即使上海正在实施人口规模控制，也不能改变这一趋势。上海人口质量和结构将发生变革。一方面良好的教育导致新劳动力的学习能力、创业创新能力提高，另一方面人口老龄化现象将更加严重，引起养老产业、医疗需求的井喷，同时“空穴家庭”情况更加严重，或将引发社会问题。上海将更加重视经济社会发展的均衡协调。如果社会无法承受持续的高速经济增长，经济的增长也无法保持在一个较高的水平。上海未来如何更加重视城市生活品质的提升，在有限的空间资源下提升市民的生活品质，是一个具有挑战性的问题。

上海目前一些重点建设工作都要延续到“十三五”期间：重点建设区域如虹桥商务区建设、世博园和前滩开发、浦江开发、迪士尼、自贸区、临港建设等；重大政策和任务如房地产调控，土地财政、政府债务管理和基础设施建设，基层组织建设，生态环境建设，城乡一体化推进等。如何增强上海发展的韧性，也是“十三五”规划必须关注的问题。