财税改革的两个目标、两项指导原则

前不久，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，新一轮财税体制改革即将拉开帷幕。作为1994年税制改革和分税制改革的参与者之一，许善达如何评估这一推动中国经济连续多年增长的财税体制，财税体制又该怎样调整才能适应中国经济发展的新常态？近日，中国经济时报记者就此专访联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达。

中国经济时报：时隔二十年，中共中央决定实施新一轮财税体制改革，你认为有着怎样的背景，期望达到什么样的目标？

许善达：现行的财税体制从1994年开始到现在，已经整整20年了，这20年成绩很大，但是随着政治经济形势的不断变化，1994年确立的税制和分税制有不少地方已经不适应当前形势了，产生了新的问题和矛盾，而且有的矛盾还比较尖锐，这些问题不是调整某些财税政策就可以解决的，甚至不是局部财税改革可以解决的，所以要适时推进深化全面财税改革。

中国经济时报：新矛盾主要表现在哪些地方？

许善达：税制方面，营业税是最大的矛盾。

1994年分税制改革时有三个遗留问题，一个是实行生产型增值税，这个税制不允许企业因设备厂房投资进行进项抵扣，从2003年国务院出台东北老工业基地振兴战略开始直到2009年解决了机器设备进项抵扣的问题，增值税从生产型部分地向消费型转型。第二个是内外资企业所得税没有合并，作为市场经济，怎能有两个所得税制度？这个问题由全国人大立法到2008年也解决了。

还有一个遗留的问题是服务业的营业税。1994年都知道营业税重复征税，税负重而且出口不退税，本身是一个不好的税，可当时的历史条件下不得不保留，因为要平衡当时中央和地方关系，地方要有一个主体税种。

税务局的专业司局最初的设计方案，制造业和服务业都是增值税，没有营业税，但最后一算，地方就没有主体税种了。当时流转税（包括增值税、消费税、营业税、关税等）占70％多，企业所得税和个人所得税加一起约占15％左右，剩下的税大概有8％。增值税中央和地方分成比例是75％、25％，关税、消费税全部归中央，地方还有什么税啊？

为了给地方一个主体税种，最后商量来商量去，就在服务业保留了一个不好的营业税。这么多年下来，服务业发展很慢，和这个税有很大关系。而且由于营业税的存在，增值税的抵扣项目范围太小，使增值税实际税负水平远高于名义税负水平，制造业发展也有重大税制障碍。所以迟早要营改增。这可以说是此次财税改革的第一个目标。

中国经济时报：改革势必会调整目前的利益格局，这会涉及到中央和地方如何分税的问题。

许善达：在1994年实施分税制以前，地方拿70％多的税收收入，中央只有20％多。当年财税改革时中央确立分税制的原则是保证地方的既得利益保持不变，就是说原来税收收入基数里地方占70％多保持不变，但增量部分中央要多拿。最后确定增值税增量中央拿75％，地方拿25％。就这样慢慢地调，增量部分越来越大，1992年基数2600多亿元，1993年基数3600多亿元，现在是十几万亿元。地方既得的存量部分所占份额已经很小了，所以现在中央地方的收入、支出关系跟当时比，有了很大变化。

现在中央、地方税收收入差不多各占一半，但支出中央仅占15％，地方占85％，原来是中央依赖地方，现在正好反过来了——地方依赖中央。这是分税制改革的目标，现在的依赖度大概是40％，即地方要花1块钱，其中有4毛钱要等中央给，在这种情况下，省委书记、省长履职是很困难的。现在的矛盾就是地方对中央依赖度过高。此次财税改革的第二个目标就是降低地方财政对中央的依赖度，我认为降低到20％左右比较合适。

中国经济时报：中央政治局确定的财税改革的指导原则是什么？

许善达：已经确定了两个指导原则，一是稳定宏观税负，二是保持中央和地方各50％的收入格局大体不变。在各种建议方案中凡违背这两项原则的均不能采用。

中国经济时报：新一轮财税改革锁定了增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税等6个税种，你觉得哪些税种的改革至关重要？

许善达：最核心的是“营改增”。如果“营改增”不完成，这轮税制改革就不能说是成功的。而其他几个税种，也会相应地有所改革。

“营改增”2012年上海开始试点，之后试点地区、行业不断扩大，到今年6月1号电信行业营改增，这段时间叫做第一阶段营改增。营改增就意味着减税。这阶段营改增目前减税规模大约2000多亿元，2012年减得少一点，2013年减税1400多亿元，今年上半年减了850多亿元。有人推算，全部营改增减税规模在8000亿元至1万亿元。在现有的分税制格局下，减税总量中地方减了大概2／3到3／4，中央减了大概是1／4到1／3，中央和地方各自承担减税带来的政府收入的减少。

由于地方减得多，中央减得少，而且增值税要规范化，规范化的内涵之一就是所有增值税，包括营改增的增值税，都要实行统一的中央地方分成制度，所以地方收入还要上交中央一部分。如果继续推进营改增，中央、地方各占一半的收入格局就必然守不住了，那就必须给地方补偿。否则，就违背“保持中央地方收入格局大体不变”这项指导原则。现在社会各界的意见有一点是一致的，就是营改增的同时，必须给地方税体系一个主体税种。