论国家治理现代化的全球背景与中国路径（2）

二、中国社会的深刻变革呼唤着

国家治理现代化改革开放以来，中国与世界的关系发生了历史性的变革，全面感受着、参与着世界性的变革，在与其他国家共同面临同样问题的同时，也因为自身的独特性，经历着与许多国家不同的变革道路，并要解决富有中国特色的问题。从世界范围看，中国的独特性突出体现为其变革的复合性和复杂性。一方面，中国是一个具有独特历史经历和自然条件的国家；另一方面，深刻全面变革又是在短短30多年的时间里发生的。

改革开放以来，有三种主要力量推动了中国社会的全方位、深层次的变革。它们分别是：市场机制发育支撑的高速经济增长；渐进增量式的制度改革与制度转轨以及不断扩大的对外开放。而这些力量背后的推动者就是国家。国家通过向市场、社会、地方的放权和赋权，将国际因素有目的地引入国内经济社会生活之中，使得国家完全主导，甚至包办一切的“全能主义”单一治理结构逐渐丰富起来，不仅出现了更多样的治理主体，而且国家掌握和学习运用着更多的治理手段。然而，经过30多年的发展，国家也从变革的推动者逐步变成需要进一步变革的对象，甚至是被“倒逼”的对象。国家之所以成为变革的对象，是因为经济社会环境发生了深刻的变化。这主要体现在以下八个方面：

1、从控制型社会向自主型社会转变。在整体社会中，国家控制着一切，社会的各个部分不过是其命令的服从者和执行者而已。整个社会呈现为金字塔形，中央权力就是居于顶端的惟一决策者。在改革开放过程中，国家权力的收缩是沿着纵向下放和水平转移两个方向发生的。在纵向上，权力向地方和基层下放；在水平方面，权力向经济和社会领域转移。权力的下放和转移实质上是控制的放松，社会活动主体自主决策权的加强。这样，金字塔型的控制式社会就逐渐向网络状的决策型社会转变。在自主型社会中，一方面社会自主决策能力提高了，另一方面整个社会服从统一决策的过程也更加复杂，成本更高，需要建立新的协调机制来整合多元化的决策主体。这无疑是对整个社会达成共识，实现集体行动能力的挑战。

2、从分割静态的社会向流动的社会转变。改革开放前的社会也是内部严密分割，对外相对封闭的社会。内部的分割主要是通过户口制度和阶级划分实现的，体现为城乡分割和身份固定化；对外封闭则是对当时国际格局的直接回应，中国对于西方世界基本上是封闭的，对于东方阵营也强调独立自主。内部分割和对外封闭大大限制了整个社会的流动性，强化了制度的僵化。改革开放战略的实行是对内部分割、对外封闭的彻底否定，不仅在思想观念上消除了对流动与开放的恐惧感，而且通过各种制度创新和改革，不断消除着阻碍社会内外部流动与交流的障碍，使得资源、人员、资本、信息等现代社会生产生活的基本要素都获得了流动的机会，为经济发展提供了有力的支持，更重要的是增强了社会的活力，推动了社会结构的变革。在社会流动性和开放性增强的过程中，社会内部各种主体之间以及它们与外部社会各主体之间的联系也日益紧密，无形中成为相互影响的利益相关者。某个主体的消极行为或者受到的消极影响都可能通过各种各样的联系蔓延到更多的主体身上，阶层、国界等制度性边界无法阻挡它们的流动与扩散。

3、从整体性社会向多元社会转变。改革开放前的社会是通过政治力量的全面渗透和控制而整合在一起的。政治力量的强制性和垄断性本质造成了社会结构的单一化和社会角色的模式化。政治力量一方面通过严密的单位体制规定了社会成员的分工，把它们统一在计划经济之中，另一方面通过严格的阶级标准把社会成员进行了区分，并以人民/敌人两分法把绝大部分人口统合在政权之中。这样，社会的每个成员都被政治力量规定了特定的功能，并且无法自我改变。改革开放后，随着市场力量的发展以及政治力量的退让，社会多元化特征日益明显。这集中体现在两个方面。一方面是社会活动主体的大量增加。在经济领域体现为非国有法人以及在非国有经济单位中就业人口的迅速增加，在社会领域体现为各种新兴公民社会组织的出现；另一方面是社会活动主体的主体意识的增强。对自身权益的关注是主体意识增强的动力。主体意识的增强也推动着多元主体行为的自主性。

4、从封闭孤立的社会向全面开放的社会转变。邓小平曾说，我们建国以来长期处于同世界隔绝的状态。对外开放就是要打破这种隔绝封闭的状态，一方面有助于学习别的民族、别的国家的长处，获得发展所需要的资金、技术、管理等要素，另一方面也能以对外开放倒逼改革深入。中国的对外开放不仅是地理空间意义上的，也涉及到治理空间，从沿海向内陆不断扩展，从经济领域向社会文化等更多领域逐步波及。加入WTO和将互联网引入中国之后，开放产生的这种倒逼效应更加明显。国际与国内频繁互动，国内与国际问题相互转变，甚至地方治理中也出现了国际因素。社会公众对外部世界有了更多的，甚至是亲身体验的了解，对于公共权力有了更高更多的要求。这就给国家带来了新的挑战：一方面要防止国际因素影响国内问题的解决，就需要更强烈地主张主权的独立和完整；另一方面为了加快某些国内问题的解决，又必须回应国际社会的要求。

5、从生产的社会向消费的社会转变。以计划经济的方式优先发展重工业，赶超西方发达国家一直是改革开放前中国经济发展的战略，因此产业分布、资源配置、积累方式以及消费方式等都是为集中发展生产、优先发展某些产业服务的。这不仅造成了整个经济结构的失衡，而且阻碍了生产发展对满足人民群众物质生活需要、提高生活水平的直接贡献。整个社会虽然生产增长，但消费匮乏。改革开放后，满足人民群众物质生活需要成为经济发展的首要目标。一方面，人民群众的收入不断增长，消费能力和消费需要不断增强，另一方面，在市场机制的推动下，生产领域更加顺应社会不断变化的需求。人民消费而非国家赶超成为了社会经济增长的首要推动力，生产的社会转变为消费的社会，并且消费导向逐渐压倒了生产取向。在这样的社会中，一方面，各种产品消费的大众化和普及化增强了对资源的索取和利用，有可能恶化人与自然的关系，另一方面，消费的个性化、精致化和流行化等变化也体现了消费者主体性的发展。他们不仅关注日常消费中的自身利益，也通过消费建立着自我的认同以及相互关系。

6、从国家财富的社会向个人财富的社会转变。国家、集体和个人一直被承认为社会的三大基本财富所有者。但是在计划经济体制下，由于高度强调公有制的纯粹性以及收入过度平均化，个人没有掌握一定数量的财产，因而也无法成为实质上具有独立性的财富主体。整个社会的绝大部分财富是由国家所有的，而国家权力的无限性，又使得所有社会财富实际都是由国家控制的。改革开放后，整个社会的财富结构发生了巨大的变化，一方面国家控制的财富比例不断下降，民营企业和个人逐渐成为社会财富的重要所有者，另一方面个人财富得到了所有权为核心的制度化保障，个人成为名副其实的财富拥有者。这些变化的发生不仅限制了国家权力调控、影响社会活动的范围、强度和方式，更重要的是为社会主体意识的强化提供了物质支撑，因为他们拥有了更多的财富，也更关心危及自己利益的各种风险。同时这也对大范围社会集体行动的达成提出了新的挑战，即如何协调数量众多的、有着自我财富的社会主体之间的合作。

7、从经济不断增长型社会向社会可持续发展型社会转变。这种转变不是改革开放前后状态的变化，而是改革开放之后发展取向的变化。对于中国这个发展中大国来说，实现经济的持续增长一直是国家与社会共同的目标，因为只有经济的持续增长才能为解决各种紧迫问题提供物质保障，也能使经济增长的收益扩散到更多社会公众身上。一直到目前为止，这依然是一个社会性共识。但是片面强调经济增长产生的各种负面后果也随着改革开放的深入日益明显。生态环境对经济发展的支撑能力以及社会对收入差距拉大的容忍能力直接挑战着现有的经济增长模式。发展经济的目标必须从单纯追求经济高速增长转变为实现社会可持续发展，即经济发展不仅要实现人与自然生态的和谐共存，更要推动社会内部以及人类代际的和谐共存。伴随着这种转变，局部利益与整体利益，眼前利益与长期利益之间的矛盾更加突出而紧迫。

8、从低风险社会向高风险社会转变。引入市场经济和加入全球化的过程，也是风险不断增多的过程。在国家全面控制的计划经济体制下，风险的来源少，扩散也会受到单位体制、城乡分割体制、户籍制度等的限制。改革开放之后，市场化、工业化、城市化、网络化的快速发展，大大增加了风险的来源和风险扩散的途径。但是，与许多国家相比，中国所面对的风险环境带有明显的复合特征。这体现在两个方面：一是随着现代化和城市化的快速推进，现代意义的风险大量出现，但是由于农业生产方式在许多地方依然占主导地位，所以传统风险依然存在；二是尽管技术风险、制度风险成为风险结构中的主要类型，但是由于中国在进行着现代化的同时，也进行着制度改革和制度转轨，所以制度不完善或者能力不足，使得制度风险可能是最大的风险。除了多种风险共存并大量涌现外，更需要注意的是，中国本身的结构、所处的历史阶段以及所从事的现代化和融入世界的事业为这些风险的放大提供了条件。

这些变化对于长期以来形成的以国家为中心的治理结构产生了两大冲击：一是既有的治理结构虽然在集中资源办大事方面依然保持着很高的效力，但是应对社会领域的诸多问题，尤其是微观化、个人化、突发性的问题却有些无措。这就形成了一方面国家依然能够兴办大规模的工程，举办大型的活动，另一方面却在日常生活的治理中不断出现漏洞和失误，造成了民众的期望与国家发展目标之间差距的拉大。第二个冲击是前者的后果，即治理结构的核心——国家的权威和信任度有所降低。尽管中国有着悠久的国家中心传统，社会服从国家权威，但是在处理大量新问题的时候，国家无论在反应速度还是解决能力上都存在着明显不足。更重要的是，在一些典型事件中表现出的弱点使社会公众和团体对国家权威的公正性与合理性也产生了质疑，国家的合法性出现了危机。对国家的不信任必然导致对各种制度的不服从，这无疑破坏了整个社会构建信任关系的环境，并使社会行为者无法有序地安排自己的行为预期。大量的短期行为和投机行为因此产生。这既破坏了社会内部的和谐与团结，反过来也对国家作为治理核心的地位和能力提出更严峻的挑战。