论国家治理现代化的全球背景与中国路径

一、应对治理危机是全球性行动

关于治理的定义有多种。［1］比较这些定义，可以发现它们对于治理有着底线性理解，即将治理视为在具体领域中，使相应主体发挥各自作用，有效解决问题的方式。联合国发展署(UNDP)的定义比较全面地阐释了治理的核心特点：“治理是指一套价值、政策和制度的系统，在这套系统中，一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间、或者各个主体内部的互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识和采取行动。……治理有社会、政治和经济三个维度，可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行”。［2］

治理理念也受到批评和质疑。有人认为它是新自由主义的改良版本，暗藏了西方的价值诉求，并且在具体实施中忽视了许多发展中国家的历史文化传统、社会发展阶段以及制度条件。［3］然而，这个理念在世界范围被广泛传播和接受，是一个不争的客观现实。这说明了治理理念及其衍生出来的应对方案，是对上个世纪80年代后期在全球范围出现的重大变化及其引发的治理危机的直接而全面的回应。

这些变化主要体现在三个方面：首先，治理空间的多样化。全球化的深入发展，正在改变着治理发生的空间。在资本扩张的推动下、交通和信息通讯技术的支撑下以及各国政府解除管制改革的支持下，包括人口、物质、资金、信息等在内的各种因素在全球范围加速流动，这些流动超出了地理空间的限制，不断产生和复制出多样化的社会空间，不仅产生了许多跨边界、超出单一主体控制的新的治理空间，而且为原来渐次发生的事件在同一空间中同步出现提供了可能，挑战着长期存在的治理主体与治理区域重合的治理模式。

其次，治理主体的多元化。各类行为体数量的增多，自主性的增强，冲击着由国家设定和主导的治理框架，并且在许多公共问题解决上导致集体行动难题。企业、社会组织以及个人，曾经是国家主导的治理框架中的治理对象，但是随着掌握资源的增多、自主性的提升，已经成为国家在解决许多问题上的助手，甚至合作者。它们也能通过自己的资源动员和集体行动能力，来制约国家的自主性。企业通过投资地的改变，影响着国家的财政收入和就业情况，社会组织通过价值宣传、社会动员，可以影响甚至改变政府的具体决定。而个人“已经开始了一场技艺革命。”［4］个人利用交通通讯技术创新，特别是互联网对个人和社会组织的赋权挑战着国家对于信息的垄断权和管理权，放大和增强这些长期处于国家权力阴影下的个人和群体的影响。［5］更为重要的是，相对于管辖权局限在领土范围内的政府来说，企业、社会组织和个人具有了跨边界流动的能力，也能对政府产生更复杂多样的制约。

第三，治理问题的复杂化和风险化。大量新型治理问题不断出现，超出了单一治理主体的应对能力。金融动荡、粮食短缺、能源紧张、环境污染、气候变化、非法移民、跨境犯罪、恐怖活动、传染疾病、产品安全、认同政治等新问题不断产生，具有涉及领域广泛、跨国性、不确定性、转化性、动态性等特点，其解决和应对已经超出了某个国家或者国际组织独立应对的能力。对于各国政府来说，在全球化的推动下，这些问题存在着国内问题国际化和国际问题国内化的双重转化。对于每个国家来说，越来越多的国内问题是能够找到国际因素的，而众多国际问题的解决也有赖于各国之间的合作。另外，许多问题也是作为全球风险存在的。这些潜在风险一旦转变为现实威胁，不仅会影响到发生地人群的生存和发展，也会扩散到更大的地域和人群，甚至威胁到全人类的安全。

国家是既有治理结构的制度核心，因此也成为了各类治理问题的聚焦点。所谓的治理危机，很大程度上是国家主导的治理体系面临的危机。尽管各国由于国情的不同而遭遇的危机种类和陷入危机的程度不同，但是由于各国联系的加深以及全球问题的出现，危机的“蝴蝶效应”日益明显。一些重大危机到来后，几乎没有哪个国家能够幸免，而那些制度不完善的发展中国家往往更加脆弱，不仅会成为危机的滥觞地，也会蒙受巨大损失。但是，2008年全球金融危机是从被认为制度完善成熟的美国首先爆发，然后蔓延到欧洲，最后将许多西方发达国家卷入其中，并且影响至今。库普钱认为，目前西方世界出现了治理危机，西方治理模式进入了明显的无效期。原因有三个：一是全球化已经使这些国家的许多传统政策工具失灵；二是西方国家民众要求政策解决的许多问题都需要一定程度的国际合作；三是国内社会公众情绪低落并且分裂严重，无法形成有效的公众参与、社会竞争以及制度制衡。［6］

国家主导的治理体系面临着三个层次的危机：首先是国家治理能力的局限性。国家能力的有限性是客观事实，但是在国家应该发挥更大作用的问题上，国家能力的不足会延误问题的应对和解决。一类是跨国界，乃至全球性问题。处理这类问题需要国家具有国际合作意愿并有达成意愿的合作机制；第二类是需要集中大量资源，采取大规模集体行动予以应对的问题。处理这些问题要求国家拥有雄厚的财政实力和社会号召力；第三类是涉及多个主体，尤其是其他主体能够抗衡国家权力，甚至发挥主导作用的问题。处理这类问题要求国家与其他主体之间有对话与合作的平台，国家能够说服或者强制其他主体采取共同的，尤其是具有长远眼光行动。显然，许多国家在面对这三类问题时，常常缺乏足够的资源、有效的协调机制以及应有的合作文化习惯。福山认为，2008年全球金融危机之后，西方国家，尤其是美国出现了政治衰颓趋势，由于受到国内利益集团的干扰、制度之间的相互制约，许多关系到未来以及更多公众利益的重大决策无法做出，形成了一种“否决体制”（vetocracy)。

其次是国家治理技术的单一化。国家合法垄断着暴力和财政收入，并且各国在长期的发展过程中，构建出一套有历史文化和制度机制支撑的治理手段和技术。国家治理技术的单一化是相对于治理主体的多样化和治理问题的流动性而言的，依托属地管辖、部门负责的科层制治理方式就会出现“有组织的不负责任”的问题［7］，虽然在形式上每个政府部门和各级政府都有明确的责任范围，但是一旦出现难以明确责任的问题，就容易相互推诿。更重要的是，面对社会主体需求的多样化，国家作为治理秩序的提供者回应常常滞后并且缺乏灵活性，并且缺乏将多样化需求进行整合、形成共识的有效机制。从世界范围来看，一个国家掌握的治理手段和技术的丰富性往往与该国的发展水平呈正相关关系，因此发展中国家面对诸多新的治理问题，除了缺乏资源外，在治理技术和手段上也是捉襟见肘。发达国家也不例外，常常面对许多问题手足无措。在应对2008年爆发的全球金融危机时，包括美国在内的国家借用久违的国家干预手段。罗德里克形象地说，现在出现了民族国家、民众政治以及全球化的“三难选择”，只能有两个能同时共存。［8］

第三是国家在治理过程中的合法地位受到削弱。国家是治理过程中唯一的公共权威，其他治理主体的合法地位往往来自国家的授权或者同意，而国家的合法性又来自社会公众对其的认同。然而，调查显示，在许多国家，尤其是包括美国在内的发达国家，社会公众对政府的信任度呈下降的趋势。收入差距的普遍性扩大、社会公众权利意识和自组织能力的增强、多样化政治认同的出现等变化，一方面凸显了国家在解决问题上的失效，另一方面扩散了社会上的民粹主义和怀疑国家的情绪，从而加剧了国家权威性的弱化。在前苏联国家中出现的“颜色革命”，在中东地区出现的“茉莉花革命”，在欧美等国出现的“占领华尔街运动”、各种骚乱以及最近在台湾地区、泰国出现的政治动荡，都显示出国家或者政府的权威受到了严峻挑战。

为了应对治理危机，从上个世纪80年代以来，世界各国纷纷开始改革政府，鼓励治理创新。政府创新成为世界性潮流，联合国为此还成立了全球政府创新论坛，为各国交流经验，形成共识提供平台。卡马克在本世纪初的一篇文章中，分析了80年代以来世界各国20年的改革实践，总结了低成本政府、优质政府、专业政府、电子政府、较少管制的政府、廉洁和透明的政府等六个基本特征。［9］在她看来，政府改革的核心是如何认识政府与私人部门、公民的关系以及他们各自承担的使命和责任。换句话说，国家与社会、市场之间如何形成适当的关系，是各国乃至全球层面建构有效治理结构的核心问题。而国家又是这个结构中的核心主体。正如福山所说，20世纪政治的一个非常鲜明的特征就是对国家职能和作用的争论。而后“911”时代全球政治的首要问题不是谈论这种争论，而是如何重建国家的职能和作用。因为无论对于单个社会还是国际社会而言，国家的衰亡并不是通向理想国而是灾难的前兆。［10］