城镇化开弓没有回头箭

近日，国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁接受《国际金融报》记者独家专访，对于城镇化的速度、推进的路径，以及面临的改革难点等举国关注的话题，分享了自己的看法，专访从颇受诟病的土地财政谈起。

“卖地”模式弊病

“卖地”带来严重问题，最明显的就是房地产在行政推动下的扩张。其次，发展到一定程度，房地产来源就会枯竭

目前，中国房地产调控引起各方激烈辩论，对此，全国负责房地产开发的一位主要国企负责人向《国际金融报》记者坦言，“决定中国房地产价格的，不是市场、不是供需，而是地方政府卖地。只要财政体制没改革，只要地方政府继续依赖卖地，中国房地产价格就只升不降。”

这正是城镇化急需解决的问题，在接受《国际金融报》记者专访时，李铁详细分析了财政体制对城镇化的影响，“财政收入有两类：一是预算内收入，比如招商引资、工业税收等；二是预算外收入，土地出让、罚款，最主要是土地出让”。

李铁认为，“现在最主要的问题就是，对土地出让的过度依赖，导致预算内只能满足基本行政支出。几乎所有基础设施建设都要依赖预算外收入，很大程度是依赖土地出让，即“卖地”。这就带来严重问题，最明显就是房地产在行政推动下的扩张。其次，发展到一定程度，依赖于房地产发展的资金来源就会枯竭，我们可以看到很多地方政府把未来多年的土地出让‘预期’都卖光了。如此恶性循环下去，城市发展怎么可能持续，因为总会有房子卖不出去的时候。即使各级政府解决基础设施建设资金来源也采用金融的手段，但纵观各种金融担保形式，最终担保抵押的仍然是土地。使我们对土地的依赖陷入‘万劫不复’的境地。这是一种不可逆的发展趋势，使得整个城镇化的发展必须依赖于土地，导致城市空间上的极度扩张，是造成城市粗放发展的根本原因。”

这正是目前许多城市的主要模式：招商引资、土地出让进行补偿，利用土地出让金进行城市基础设施建设，继续开发房地产解决资金短缺，城市建设空间范围迅速扩张，每一任政府都在把这种模式放大。

李铁说这将导致严重后果，“首先导致财政支出大幅增加，因为基础设施需要巨额投资。空间上的扩张，带来城镇化的成本越来越高，因为城市的空间摊得越大，所需要的基础设施投资就越巨大”，“服务业发展也会受限制，而服务业本身是城镇化最有发展前景的产业，会形成对工业就业的替代效应。但国际经验显示，服务业要求城市建设高密度，高度聚集来降低服务成本。空间越分散，当然服务业成本就越高，城市摊得太大，政府治理的成本就越高，还得继续招商引资，支撑行政运转，也还得继续卖地开发房地产。于是财政进一步依赖土地，周而复始，恶性循环。”

如何优化财政收入结构

正在考虑可否通过物业税解决问题，但物业税也存在诸多难点，比如征收范围怎么确定，历史遗留问题怎么解决

未来城市发展依赖“卖地”的发展模式，还会持续多久？不过分依赖“卖地”，那靠税收可以吗？李铁认为，“未来的改革必须调整财政收入结构，减少对土地出让的严重依赖，提高预算内收入比重。未来我们希望把财政收入规范化，尽量让税收占财政收入更大比例。”

然而，又碰到新问题。“预算内收入增长就主要靠收税，最大的税收来源是工业税，需要通过招商引资来实现。招商引资就面临严重挑战，因为你需要跟其他城市竞争。600多个城市都在招商引资，因为谁招商多，谁就税收多，财政收入增长就快。”

竞争过程中，招商引资最好的条件是什么？城市相互间竞争招商引资，手里一般只有3张牌。“第一，提高公共服务水准，像北京、上海，但这要求产业发展水平要达到一定程度。第二，区位条件，这是比较特殊的条件。但是在同一区位条件下，还是存在许多城市，所以对于大部分城市来说没有特别明显的竞争优势。最有竞争优势的，是土地出让成本。谁的土地便宜，谁能压低土地价格，谁就能获得更多招商引资的机会。”

更何况，即使招商引资成功了，预算内税收补偿远水解不了近渴，短期内政府还得依赖“卖地”，“工业税收75%都交中央了，地方政府只有25%，所以靠税收增加财政收入，是一个长期的回报过程。那么短期的财政收入漏洞，怎么填补？还得通过土地出让。”

卖地风险高，招商引资救不了火，政府怎么找钱？李铁坦言，“这就是中国经济发展中，非常具有中国特色的城镇化规律和难题，所以必须要通过什么手段，来回避这一模式。”

总要有突破，征收物业税是目前正考虑的尝试点，但似乎又走入两难境地。李铁透露，“正在考虑可否通过物业税解决问题，但物业税也存在诸多难点，比如征收范围怎么确定，历史遗留问题怎么解决，比如过去不收物业税，收高了大众不愿交，收低了起不到替代作用，还有集体土地小产权房问题怎么认定。再者，要把所有物业纳入收税范围，城乡之间的差异怎么解决，因为会涉及大量的农村物业，农村房屋、土地以前不收税，将来收吗？将来城乡一体化，在所有税收中都城乡同权，不可能再城乡分割，不可能城市收税而农村不收。”