财税改革：注重化解新型城镇化的利益冲突

十八大将新型城镇化作为国家战略，并提出要“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。目前外出农民工各类社会保险的参保率都很低。如2012年，外出农民工参加社会养老保险、基本医疗保险和失业保险的比例分别仅为14.3%、16.9%和8.4%，在务工地自购房的农民工比例只有0.6％。要真正实现城镇常住人口的基本公共服务全覆盖，各相关主体面临的成本分担压力非常巨大。因此，关于新型城镇化的许多讨论，都围绕着其财政负担测算、增加农民财产权等问题。新型城镇化还会带来非常复杂的利益关系重构，涉及城镇基本公共服务拥挤性的加剧，以及城镇劳动力市场供求关系的改变等。作为政府调控收入再分配的重要手段，财税政策理应在化解这些利益关系冲突中发挥更大作用。

化解地区间利益关系冲突：财税政策定位

我国目前的人口流动呈现非常典型的“孔雀东南飞”，广东、上海等六个东南沿海省市吸纳了80%以上的跨省流动人口，它们面临更大的基本公共服务供给压力。如何协调人口流入、流出地区的财政利益分配关系？《国家新型城镇化规划》提出的方案，主要是建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。目前地区间移民的技术结构、人口市民化的成本差异很大，构建不同层级政府间推进城镇化的专项转移支付制度，对人口流动的相关信息质量要求很高，使得最终的转移支付资金分配标准变得非常复杂。再考虑到随着我国的工业化和城镇化的快速发展，还会带来新型城镇化专项转移支付制度的频繁变化。所有这些都意味着，通过政府间转移支付制度实现农民工市民化的财政成本过于高昂。

笔者认为当前推进新型城镇化的财税政策定位，可考虑以社会保障体制改革为突破口，通过理清政府间纵向财政支出责任、社会保障费改税，将外部性较为突出的养老、医疗等基本公共服务的供给责任上收，实行养老保险、医疗保险的全国性统筹改革。而转移支付制度改革，还应继续围绕提高一般性转移支付比重、简化资金分配程序、提高预算管理的绩效等既定改革方向进行。