财税改革：注重化解新型城镇化的利益冲突（3）

均衡地区间基本公共服务供给推进产业的梯度转移

由于我国目前地区间教育、医疗和社会保障水平严重不平衡，作为城镇化改革的渐进性制度安排，在大城市、特大城市采取积分制分配落户指标，有利于减少城镇化的推进成本，降低社会改革风险。但也必须注意到，目前我国城市发展极化过于严重，中心城市的人才和资源集聚，并不仅源于其自身经济努力的结果，其中也有相当一部分是因行政权力集中的外溢性，所导致的社会经济资源在地区间的严重错配。新型城镇化的最终目标是，均衡地区间社会经济发展，满足多样化的人口迁移需要。从这个意义上讲，新型城镇化改革不能仅满足于实现流动农民工的市民化，更重要的是应该实现我国人口跨地区的自由和均衡流动，这需要建立在地区间社会经济均衡发展的基础上。

笔者认为，当前实现均衡的城镇化的关键，在于国家加大向中小城市的公共基础设施投资的倾斜力度，通过将中心城市的行政功能、经济功能向外分散，部属院校的招生指标逐步根据各省的报考人数进行分配等举措，可以对因公共服务差别带来的地区间人口流动的不均衡进行矫正。这一方面要求政府通过行政手段，将中心城市的教育、医疗和文体基础建设项目向中小城市分离。随着我国总体经济实力不断壮大和交通、通讯等基础设施的改善，目前已具备重构政府性公共服务项目空间分布的条件。另一方面，要通过财税手段提高地区间产业梯度转移的效率，实现各地区产业发展和人口分布的融合发展，尤其是通过对基本公共服务供给的适度分权，带动中西部省份的产业结构升级，使人口的工作地和居住地更有效地结合。这不仅能增加全体人民的幸福指数，也会大大降低推进新型城镇化的财政成本压力。

不可否认，新型城镇化对中国未来经济持续增长是一个重要机遇。打破长期形成的城乡户籍制度分割、实现城市的常住人口基本公共服务的全覆盖，对中国这样人口的地区间流动规模巨大的国家，将是一个了不起的成就。美国曾花了差不多二百年时间，直到1980年代，才真正实现了人口的自由流动权利。人口自由流动权利的实现是一个长期过程。从发达国家的历史经验看，这不仅需要法律层面的制度保障，更为重要的是现实观念、执行层面的一系列深刻变革。因此，推进新型城镇化，需要中央政府加大财政再分配的调控力度，更好地平衡城镇化各相关利益主体的利益关系，通过有效促进人口自由流动的激励与约束的机制建设，以实现我国劳动力市场的真正统一，以及居民间公平分享的经济增长。

（作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院）