中国如何参与全球治理

伴随着全球化的深入发展和人类相互依存的日益加强，全球治理的重要性愈来愈为人们所认同，它既是当代国际关系的主题，也成为一个国家对外战略的重要向度与内容。中共十八大第一次把“加强同世界各国交流合作，推动全球治理机制变革”和“坚持权利和义务相平衡，积极参与全球经济治理”[1]作为我国对外战略的重要指导原则与任务提出，从而表明了对全球治理的高度重视。本文立足中国视角，探讨全球治理面临的新环境与新问题，分析中国参与全球治理的特点，并着重阐述在当今形势下，中国参与全球治理的新视角与新定位。

一、全球治理面临的新环境与新问题

自1992年全球治理委员会正式成立以来，全球治理的理论和实践已走过了二十年的历程。二十年来，国际社会在全球安全治理、全球经济治理、全球发展治理、全球环境治理、全球社会治理等领域做出了巨大努力，取得了可喜的成绩。但这些成绩与人们的预期仍有较大差距，而且日益严峻的全球问题又亟待全球治理做出更有力的回应，这一切致使人们对全球治理进行反思。从21世纪第一个十年的情况来看，全球治理出现了以下三个值得关注的变化。

1.国际体系的转型

这里讲的国际体系转型主要指力量对比和权力结构的变化。国际体系的转型已经讲了多年，最早是用来分析冷战结束后两级格局的解体，国际体系从两极争霸开始走向多极化。其间，先是美国一超地位的突显和中、日、欧、俄诸强的成形；接着是美国超强地位的相对削弱，公认诸强的相对走强。2008年国际金融危机以后，新兴经济体，特别是金砖国家群体性崛起，国际体系转型才有了新的质的变化。可以说，自冷战结束以来，2008年国际金融危机之前的国际体系转型尽管意义也非常重大，但并不具有根本性。因为西方的绝对主导地位并未受到挑战，相反，美国的一超地位还得到某种程度地确认与强化。但2008年国际金融危机以后，西方主导的国际体系与国际秩序发生了结构性变动，美国的超强霸主地位受到挑战。这是真正意义上的国际体系的转型，标志着一个多极化时代的开始。做出这种论断的依据是经济实力的消长。根据国际货币基金组织的数据，发达国家的经济总量占世界经济总量的比重以汇率计算，已从1992年的83.6%下降至2012年的61.9%，而非西方世界在同期则从16.4%提升到38.1%。如果按购买力平价计算，发达国家的经济总量占世界经济总量的比重从同期64%下降至49.8%；而非西方国家则从35.9%上升至49.9%，历史性地在经济总量上超过了西方世界。[2]这充分表明，从经济实力上讲，新兴经济体特别是金砖国家已群体性崛起。

所以，无论在应对金融危机，还是促进经济复苏，推动可持续发展方面，非西方世界都已举足轻重。而伴随着经济实力的提升，自然就会出现新兴经济体在国际事务中要求提升话语权和决策权的明确意愿。国际货币基金组织和世界银行中新兴经济体投票权的增加，金砖国家更加机制化的整合，都反映了这一新的走向的实施和受到当下国际社会的重视与承认。正是在这个意义上，我们说国际体系发生了历史性的权力结构的转型，尽管还是初步的，但意义非凡。对全球治理而言，如何认识这一转型带来的深刻变化，如何认识新兴经济体在全球治理中的新定位与新作用，就成为当前关注的焦点之一。

2.国家在全球治理中的主体作用突出

从理论上讲，全球治理强调两点，一是审视当代国际事务时必须要有全球视野、全球观念，即人类整体、地球整体的视野与观念；二是参与治理的主体必须多元化，从传统的国家行为体扩展到非国家行为体。换言之，全球治理就是要突破传统的现实主义、领土政治、国际治理的框架，在相互依存的整体世界中认识和处理国际事务。在实践上，克林顿、布莱尔、施罗德等著名政治家与政府首脑都积极回应全球化与全球治理，践行第三条道路，从而使得20世纪90年代成为全球治理最有代表性的时期。

新世纪以来，从2001年的“9·11”事件到2008年的国际金融危机，人们明显感到，应对这类危机国家仍是勿容置疑的主导性力量，非国家行为体无论在能力还是影响上都难以和国家相提并论。这一现实，导致了国家在全球治理多元主体中地位与作用的再次凸显，从而冲击了20世纪90年代的全球治理理论。全球治理理论是针对国家治理和国际治理的片面性提出的，其理论基点是全球主义，以及对NGO参与全球治理的强调。因此，上世纪90年代的全球治理无论在理论还是实践上都更重视非国家行为体的作用，而相对忽视国家的作用，甚至走向另一个极端——排斥或否认国家的作用。事实上，这一偏差在本世纪初就开始受到反思，其相应的理论表现就是“元治理”。元治理特指一种伴随着治理趋势的“反向过程”，即从社会中心退回到某种程度上的国家中心，强调国家在治理中不可或缺的作用，它必须平衡地方、国家、地区、全球层次的治理，并相应地协调它们的行动。当然，元治理中的国家不同于作为统治者的国家，它不再是最高权威，而需要通过协调其他主体来“延伸”自己的权力，它必须自觉废黜自身在社会中的最高地位，在反思中向公民社会和市场放权，与其建立起一种合作伙伴关系。[3]

毫无疑义，“元治理”所主张的国家扮演重要角色的多元行为体共治的观点是正确的。这对于科学而客观地认识国家在治理和全球治理中的作用，找准自身的定位，协调好与其他行为体的关系，共同管理好人类公共事务有重要意义。然而审视当下的全球治理，我们不能不担忧地指出，全球治理在理论上纠正20世纪90年代夸大非国家行为体作用片面性的同时，在实践上又出现夸大国家作用的倾向，从而为国家主义理念与价值的回归创造了条件。

3.国家主义的回归

如果上述关于国际体系权力结构的转型和治理主体作用的变化，从一般的现象层面就可以感知，那么，隐藏于这两个现象与事实背后的则是国家主义理念、价值的强势回归。表现如下：

其一，在国际体系与国际秩序转型方面，人们更关心的是新兴经济体、特别是金砖国家集团与传统的西方发达国家集团的较量；更津津乐道于新兴大国、特别是中国与守成大国美国的较量。而思考和分析这种较量的基点是国家主义，是至今仍主导着国际体系研究的现实主义理论与思维框架，即何者为国际体系的中心，谁主导当今国际事务。如美国普林斯顿大学教授约翰·伊肯贝里2011年发表的专著《美国世界秩序的缘起、危机与转型》，认为全球治理体系已进入一个转折点，全球治理旧体制出了故障，两大挑战值得关注。一个是新兴国家对影响力的追求，即力量对比凸显全球治理中领导权的变化；另一个是全球相互依存的加深，发散性威胁涉及每一个国家。他所关注的是如何针对上述两大挑战改造和完善现有的国际体系与国际秩序的制度建设，特别是美国如何应对权力结构的调整和美国治下的国际秩序的转型。中国学者撰写的《全球治理机制面临的挑战及中国的对策》一文则代表和反映了相当一部分国内学者的观点，其理论立场与价值取向也非常鲜明。即中国在当下的国际体系转型中，如何把握机遇、强健自身、推进国际权力结构向中国倾斜。[4]

其二，在应对2008年国际金融危机的过程中，尽管初期国际社会以G20为平台，体现了全球主义的视野，采取了比较有力的促进发展、加强金融管理与监控的举措。如美国先后出台了8000亿美元的救市方案和7800亿美元的刺激经济方案，德国拿出5000亿欧元救市，法国拿出3600亿美元用于金融援助，英国向银行注资500亿英镑，日本推出价值27万亿日元(相当于2750亿美元)经济刺激方案，韩国推出1300亿美元的一揽子金融救援计划，而中国也出台4万亿元(约合6300亿美元)的经济刺激计划。与此同时，G20连续三年分别召开了华盛顿、伦敦和匹兹堡首脑峰会，讨论并推动世界经济复苏和国际金融体系改革。但随着金融危机所蔓延为经济与社会发展危机，以及导致政治上的动荡，不少国家转向贸易保护主义，打起了贸易战，置人类整体利益于不顾，纷纷举起了维护本国利益的旗帜。

其三，在防止气候变暖问题上，自2009年哥本哈根会议起，气候谈判明显从全球主义倒退，回到国家主义立场。不同集团与国家的政治较量加剧，国家自身利益的考量权重加大。于是，妥协和对话的弹性日益缩小，达成减排和气候治理新框架、新方案的希望不断遭受挫折，其前景不容乐观。

国家主义的强势回归除上述三个典型外，在各国的外交战略与政策中都有不同程度的表现。美国“重返亚洲”和力推“跨太平洋伙伴关系”(TPP)的指向及其所造成的亚洲局势的紧张，中日因钓鱼岛归属而导致全面的安全困境与对抗，俄美因斯诺登事件而加剧的互不信任，伊朗、朝鲜在核查以及地区安全中的强硬立场，印度炫耀军事力量的指向，凡此种种，都渗透着毋庸置疑的国家主义，与20世纪90年代全球治理刚刚提出时，全球主义更受青睐的境况有了明显区别。