全国人大常委尹中卿首次披露预算法大修内幕（4）

“国库管理体制改革仍在探索”

《中国经济周刊》：修订后的预算法对此前争议颇多的国库管理问题，维持了1994年版预算法第四十八条第二款的表述，即“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。这是如何考虑的？

尹中卿：其实在2012年6月的“二审”稿和2014年4月的“三审”稿，都删除了这条规定，并新增一款“国库管理的具体办法由国务院规定”。这被外界解读为央行在国库管理体制中的地位将被削弱，从“经理”国库变为“代理”国库。在二审稿公布后的一年多中，对于央行与财政部在国库管理中的角色和职能，持不同观点的相关部门和学者之间的争辩热烈。

不论人民银行“经理”国库还是“代理”国库，不是对2001年来的国库管理制度改革有实质性的意见，而是认识上的问题。既然大家对这个问题认识还不一致，国库管理体制还在进一步改革过程中，对现行预算法的规定就暂不改，实践中可以进一步总结探索经验，凝聚共识。

新法明确政府的全部收入都应当上缴国库。经过否定之否定，新法继续保留中央国库由央行经理，并对财政专户进行限制。第五十七条增加规定，只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。第六十一条增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第五十九条补充规定，各级政府应当按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。第六十条增加规定，已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。

其实不仅仅是国库管理的问题，修改后的预算法也还存在仍需探索的内容。比如，新法规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，这样的规定符合“权力权衡”原则指导下的制度建设方向，但是，如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确。现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。

另外，法律制定是基于中国的国情和中国配套改革的渐进，本次预算法修改也只能采取有限修改的原则，要认识到并理解法律的阶段性。