深入推进科学立法民主立法（3）

三、健全立法机关和社会

公众沟通机制《决定》提出要健全立法机关和社会公众沟通机制。在立法过程中，不断健全立法机关和社会公众沟通机制，使立法机关了解公众的关注点和诉求，对于保证法律符合人民群众的意愿和需求非常重要。立法协商是了解社会各方面对法律的诉求并就不同的诉求进行比较和平衡的重要方式。实践中，立法协商就是立法机关就法律草案的内容，通过各种渠道，充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体的意见，进而对法律草案的相关内容进行进一步修改完善，平衡社会各方利益的过程。不同社会群体对法律的关注点不同，对有些问题的主张可能是相互对立和冲突的，这就需要立法机关在“兼听则明”的基础上，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。

一部法律，重大利益调整的核心问题往往就集中在几个关键制度上。不同观点的分歧也往往围绕这几个关键制度产生。要探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。通过这样的机制，立法机关可以准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，从而在法律中统筹兼顾社会不同方面的利益，平衡权利义务关系。

要拓展公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。近些年来，全国人大及其常委会以及一些地方人大及其常委会探索法律法规草案向社会公开征求意见的做法，扩大公民对立法的有序参与，广纳民意，博采民智，取得了很好的社会效果。但是对公众意见采纳反馈机制尚未形成，一部法律草案，核心是什么，分歧在哪里，不同社会群体的不同诉求是什么，往往会通过公众意见反映出来。法律草案的修改完善在很大程度上是根据公众意见进行的。但是对于接受公众意见的情况现在尚无向社会反馈的机制，在一定程度上影响了公众参与的积极性。我们不但要广泛听取各方面的意见和建议，还要让社会各方面知晓法律是如何吸取了他们的意见，回应了他们的诉求，以增强公众和法律的亲密感，增强法律的社会基础。

四、完善法律草案表决程序

《决定》提出要完善法律草案表决程序。法律草案的表决是科学立法、民主立法的最后环节，它既是之前一系列立法程序的延续，也是法律草案成为法律，从而获得法律强制力的关键一环。

根据我国相关制度，宪法的修改，要由全国人大以全体代表2/3以上多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表过半数通过。全国人大常委会审议的法律和其他议案，由常委会以全体委员的过半数通过。关于法律的通过方式，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定：交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。近年来，有的地方人大议事规则对法律案中的重要条款可以单独表决有一些零星的规定。如有的地方性法规规定了在预算监督中，对重要的计划指标、支出、重点建设项目的重点审查和单独表决的预算监督模式。《决定》提出对重要条款可以单独表决，把科学立法、民主立法贯穿到立法程序的最后一个环节。

单独表决，即对草案表决稿中的重要条款先行表决，再就整个草案进行表决。单独表决在先，整体表决在后。一部法律草案，少则几十条，多则几百条，一般由总则、各章和法律责任等部分组成。现行实践是，法律草案一般经三次审议后交付表决，通常是就整个法律案进行表决。在法律草案形成和各方面参与过程中，关注点往往集中在若干关键问题上，分歧也往往围绕这些问题产生。在这种情况下，就整个法律案进行表决不能充分反映人大代表或者常委会组成人员对法律案所涉及的关键问题的看法和主张。对重要条款单独表决，可以使人大代表或者常委会组成人员对关键问题研究更深更透，更具责任感，也有利于使立法过程更加科学、民主和透明。

对法律案中的某些重要条款单独表决的建议，可由常委会法制工作机构或者相关专门委员会提出，由主席团或者委员长会议、主任会议讨论决定。表决的结果要公开，以体现立法决策过程的透明度，增加其执行力。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践的发展而不断发展。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须立法先行。在立法工作中坚持深入推进科学立法、民主立法，是一个持续的过程。加强人大对立法工作的组织协调、健全立法机关和社会公众的沟通协调机制、完善法律草案表决程序，三个关键的节点串起了科学立法、民主立法的各个环节。实践中，科学立法和民主立法密不可分，相辅相成。坚持科学的程序和方法，科学平衡社会关系，可以更好地体现立法的民主化。坚持民主立法，广开言路，集思广益，才能保证立法的科学性。科学立法可以更好地体现立法的民主化，民主立法能够更好地促进立法的科学化。只有把科学立法和民主立法统一于中国特色社会主义法治建设的实践，才能在民主的基础上实现科学立法，使法律符合广大人民的根本利益，符合经济社会发展的客观规律。

（作者系全国人大常委会法工委副主任）