中国城乡土地体制沿革、现状与改革方向

城镇化是我国建设社会主义现代化的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。但在我国现行土地体制下，面临着土地供应不足、地方财政对土地高度依赖、土地使用效率下降、农民权益和粮食安全受到影响、卖地和工程腐败不断等问题。针对这些问题，土地应当怎样管理，怎样推进体制改革，都是下一步深化改革中必须着力解决的重点和难点。

　　一、我国土地制度的历史沿革

“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。在中国原始社会和奴隶社会，土地一律归国家所有。进入封建社会后，我国的土地制度仍然是国家所有制，但在具体实施中，主要有以下四种形式。（1）完全的土地国有制，也就是政府直接掌握土地。（2）国家授田下的小土地占有制。受田者一般为自耕农，只拥有土地使用权，所有权属于国家。（3）大土地占有制。国家订立制度，允许地主通过受、请、射、赐、给、借、假、占等方式享有或占有较多的土地，让他们役使佃农耕种，收取私租。但这类土地的最高所有权仍属于国家，国家可随时根据需要采取追夺、追没、逼卖、逼献、逼迁，以至圈占、籍没等方法收回这些土地。（4）国家在一定条件下允许买卖土地，但必须在政府的监督之下进行，而且买卖后的土地所有权仍属于国家，就是说土地所有权与土地买卖即土地使用权的让渡不发生对应的联系。显而易见，在我国2000多年的封建社会中，占主导地位的所有制形式一直是土地国有制。

新中国成立后，我国土地制度共有三次比较大的改革。第一次是建国初期的土地改革：农村确立土地私有制，城市实施土地国有化。在农村通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。在土地产权的激励下，农民从事农牧渔业生产的积极性得到极大调动。在城市，通过没收外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌对分子占有的土地，对市区中、小资本占地采取先保护、后赎买渐变为国有土地，国家长年以定价征地不断扩大国有土地等方式，有条不紊地推进土地国有化政策。同时，国家对城市用地实施行政划拨制度，基本上是把国有土地产权无偿、无限期地给公共部门和单位使用。在1954年我国颁布的第一部《宪法》中，有关条款对土地和房屋作了如下规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有；矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。

第二次是农业合作化运动时期的土地改革：农民个人所有的土地被集中到集体所有和集中使用。从1952年冬天到1957年，我国进行了将农民土地私有制变为土地的集体所有制的农业合作化运动，具体为建立互助组、组建初级农业合作社、建立高级农业合作社三步实施。在高级农业合作社阶段，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。1958年的农村人民公社化改革，主要通过对农业生产合作社的合并，将土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。1960年中央提出土地的“三级所有，队为基础”的制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。这一制度安排，虽然在给农民的自留地政策上有所反复，但总体上一直实行到20世纪70年代末80年代初。

第三次是改革开放新时期的土地改革：在农村，实行了土地集体所有，农民承包使用的体制；在城镇，土地国有，实行了有偿出让、有偿使用、有偿转让等体制，土地使用权可以抵押、入股；当农村土地转为城镇土地时，仍实行集体土地转为国有的征用体制。1982年我国颁布的《宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

如今，时间已经过去了30多年，我国经济基础和综合国力发生了翻天覆地的变化，1982年《宪法》也共经历了4次修改，但关于土地制度的上述规定，除了强调国家在征收或者征用土地时要给予补偿以及土地的使用权要依照法律的规定转让外，没有任何变化。可以说，当前我国房地领域存在的众多问题，与土地制度没有同步改革创新是分不开的。不过，针对这个问题，近些年来我国出台的有关法律法规作了改进完善。比如，2007年颁布的《物权法》，第一次明确地把农村土地承包经营权与宅基地使用权规定为物权，有力地保护了农民最基本的财产权利。