中国城乡土地体制沿革、现状与改革方向（3）

　　三、现行土地产权制度的约束

当前，我国城乡二元化的土地体制始于计划经济时期，存在着诸多问题和矛盾，不仅不能适应市场经济发展的要求，而且还阻碍着城市化、农业现代化以及城乡统筹发展，影响改革发展稳定和现代化建设大局。

1.农民的权益严重受损。随着城镇化的发展，大量农村土地变为城市建设用地。当土地由农用地变为建设用地时，要先由政府征购，再由政府出让或批租给建设用地使用人。由于土地征购价格与批租价格相差很大，一部分本应属于农民的权益以差价的形式转让给了政府及相关利益关系人，农民的权益严重受损。此外，农村的建设用地、宅基地、耕地，都不能进行抵押贷款，也不能入股，交易受到限制，因此，土地不能作为资产来为农民获得利益，使得农民少了一个重要的增加收入和致富的渠道。

2.阻碍农民进城及城市化战略的推进。发展中的城市化过程，有一个人口从农村退出和进入城市的过程，其退出和进入，必然涉及财产、置换、交易等制度和行为，且退出的成本收益和进入居住的能力与成本是人口最终能不能完全城市化的关键。从目前的实际情况看，由于农民无权自行处置级差地租较高的承包土地，包括宅基地，而大片农田和宅基地退出复垦后，几乎没有补偿，也无法变现换取城市住宅，向城市流动的退出损失太大，且进入城市安居成本又太高，实际上形成了城市化中农村人口的退出障碍。

3.城乡土地资源使用效率较低。随着城市化的推进，城镇建设用地使用粗放程度不断恶化，使用效率下降。从2000—2010年，全国人均城镇工矿用地从130平方米提高到142平方米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。另一方面，随着农民大量进城务工，加之农业比较收益较低，农地流转困难，很多耕地存在荒废现象，农村土地闲置问题比较突出。据有关学者估算，目前农村闲置土地规模达到185万~285万公顷，相当于现有城镇用地的1/4~1/3。

4.土地使用权终止财产归属的不确定性风险。在城镇，土地使用年期在40—70年之间。根据现行制度规定，土地出让到期后，土地和地上建筑物、其地附着物要收归国有。在农村，《农村土地承包法》规定：“耕地的承包期为三十年。”这样的制度规定，使得土地使用者在使用年期终止时财产归属面临着不确定性风险。一方面，导致建筑土地的供给和房屋供给过少，而建筑地段需求和房屋需求过旺，使建筑地段和房屋价格居高不下。另一方面，由于周期长、投资大，财产又主要是地上附着物，加之到期财产存在被充公的风险，投入产出较为不合算，投资积极性受到较大影响。

5.农业规模经营及现代化难以推进。在现行的农村土地产权制度下，农业经营规模比较小，且很难推进规模化经营。现代农业，除了传统农业生产的规模化经营外，更重要的是要发展设施农业，如集约性种植、养殖，农业产品的深加工，现代农业的社会化服务，这些都需要一些土地分配于此。如果实践中主体设施和服务设施太简陋，不利于现代农业的发展。

6.土地财政问题突出。从这几年的情况看，由于政府成立土地整备和出让中心，先将农民的土地尽可能全部征用过来，再招拍挂高价卖出去，政府从土地招拍挂中获得了大量的收入，产生了土地财政问题。但在近年由于政府加大对土地的调控力度，以及拆迁成本的上升和土地出让收入的减少，地方政府土地出让金净收入正逐步下降，较之2010年31.7%的峰值明显下降，土地财政难以持续。