中国城乡土地体制沿革、现状与改革方向（2）

二、我国城乡土地的现状特点

结合上文对我国土地制度历史沿革的梳理和当前的实际情况，笔者认为，我国土地体制具有以下三个特点。

1.城乡二元结构下的土地体制。城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使，国家可以依法划拨或出让土地使用权，国有土地使用权可以交易，但用途转变受到严格管制。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，但不得买卖承包地，如果采取转让方式流转承包地的，还应当经发包方同意。

2.土地产权模糊不清。在城市，名义上土地属于国家所有，但在实际经营管理中要由具体的实体机构来实施。根据现有的制度安排，国有土地资源长期是由从中央到各省、市、县的多级政府来管辖，下一级政府向上一级政府负责，中央政府向全国人民代表大会负责，各省、市、县政府也同时向当地的立法机构负责，这种复杂的管理方式，加之政府横向部门之间职责界定不清，使得国有土地的法人代表出现了虚化问题。而土地使用单位，特别是国有单位，只要获得政府计划审批，就可以比较自由、无偿地长久使用、闲置、储备土地，由于国家的土地所有者权益没有得到体现，国家所有制实际上已经演变为单位所有制。

在农村，名义上土地属于农民集体所有，但在行使所有权时，又受到政府的严格控制。首先，集体土地受到国家政策和规划的调控。其次，集体土地的产权主体十分模糊，多数地方的村级组织实际上代表集体土地所有者发挥作用，而村级组织虽然是通过村民自主选举产生，但受制于乡镇党委、政府，在执行政策的过程中事实上是行政机构的延伸。再次，国家可以根据需要征收或征用集体所有的土地，但在任何情况下，国有土地都不可能转变为集体土地。最后，农村集体不具备在国家一级市场上自由买卖土地的法律资格，买卖土地的权力由国家垄断，国家始终牢牢把握着对农村集体土地的终极所有权。

3.国家严格管制土地资源配置且高度集权。一方面，国家规定土地用途，把土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地用途的改变。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。城市编制用地规划，改变用地的性质，都需要土地规划部门和土地管理部门的批准。另一方面，国家高度集中土地资源的配置和管理权力。比如，《土地管理法》第四十五条明确规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。