科学立法、民主立法的着力点

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)规划了中国特色社会主义法治体系，其中完备的法律规范体系居于五大体系之首，足显其重要性和源头地位。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但立法领域的问题不少，有些还比较突出。比如法律针对性、可操作性、可遵循性不强，层次低、刚性不足，不协调、不配套甚至矛盾冲突，立法进程常因部门争执而被拖延、甚至搁浅，等等。总体来看，法律法规反映客观规律和人民意愿不够，立法质量不高。这些问题与立法部门化和地方保护主义有关，但深层次的原因是科学、民主的立法体制机制还没有建立起来。提高立法质量，实现良法善治，根本途径就在于科学立法、民主立法。当前，科学立法、民主立法应从以下三个方面发力。

健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

要使法律有权威，首先要树立立法机关的权威。部门主导立法是我国特定历史阶段的产物，有其历史必然性，其对中国法制建设的贡献也不应否认。但随着利益部门化、部门利益法律化等问题的日益严重，部门主导立法的弊端日渐凸现，前述立法领域的问题均与其直接或间接相关。而要解决这些问题，需要从体制机制上突破，改变部门主导立法的做法，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。具体来讲，人大及其常委会应在以下几个方面发挥立法主导作用。

主导立法规划和计划。不仅要科学合理地确定自身的中长期立法规划和年度立法计划，也要协调好国务院行政法规等的制定规划、计划，增强立法规划、计划的系统性、科学性。

主导法律草案起草。人大应当承担重要法律的起草工作，即全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会应当组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案。

主导基本法律制度。切实改变过去立法领域存在的“简单概括+授权”的立法思路，基本法律制度在法律中明确确定下来，逐步减少立法授权，并加强对授权立法的指导、监督，促使其及时、准确到位。

主导立法进程。立法进程要服从于社会主义法治建设的需求和立法时机的成熟度，积极、稳妥推进，不能因为部门、行业利益或者部门利益之争而仓促出台法律或拖延立法进程。

为了使人大在立法中更好地发挥主导作用，《决定》提出健全向下级人大征询立法意见机制，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。这里特别需要强调的是《决定》规定的“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度”。《决定》要求法规规章起草征求人大代表意见，这对于发挥人大立法作用意义重大。

当然，人大主导立法应主要体现在立法项目、立法内容和立法进程的决定权上，也就是“拍板能力”方面，并不是否认有关行政部门在立法，尤其是专业性立法中的重要作用。

建立健全专家有效参与立法的工作机制，发挥好专家的顾问作用

科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，这就要求建立健全专家有效参与立法的工作机制，发挥好专家的顾问作用。近年来，立法部门日益重视专家在立法中的作用，但专家参与立法的渠道还不很畅通，专家参与立法的制度还不健全，专家在立法中的作用还发挥不够，负责法律法规规章起草的部门有时甚至存在根据自己偏好“选专家”，根据自己偏好“选择性对待专家意见”等问题，专家参与立法的工作机制还没有确立。解决这一问题，需要重点做好以下几个方面的工作。

增加有法治实践经验的专职常委比例，让法律专家在立法机构中直接、经常发挥作用。相对于法治发达国家立法机构中法律专家的高比例及快速提升我国立法质量的要求而言，我国立法机构中法务背景的成员数量过少，增加有法治经验的专职常委，不仅必要，而且可行。