预算管理改革要实现真正的“全口径”（3）

把政府收支纳入公共轨道

再深究一步，高培勇说，各种政府收费之所以能够自立规章，之所以能够自收自支，之所以能够同各部门、各地区甚至有关人的自身利益绑在一起，又在于，它们能够脱离各级人民代表大会的审查视野，或作为预算外收入，或归入制度外收入，直接装入各部门、各地区的“小金库”并用于同其自身利益相关的支出项目。事情表现在“乱收费”上，问题的根源则存在于政府收支行为及其机制的非规范之中。因而，若能在对各种政府收费加以清理的基础上，将其有关的收支项目纳入政府预算之内，并同其他的政府收支一道进入各级人民代表大会的审批视野，则不失为一种“治本”之策。

正是基于“财政收支≠政府收支”这一基本事实的揭示和认定，“费改税”的着眼点由单纯的“治乱”转到了“规范”政府收支行为及其机制的轨道上。于是，把所有政府收支纳入预算管理，让“财政收支＝政府收支”，便成为破解同“乱收费”绑在一起的既得利益格局难题并实现“费改税”改革目标的基本路径。也正是在改革视野得以拓展的背景之下，“费改税”一词逐步为“税费改革”所代替，进而演变为旨在规范政府收支行为及其机制、重构政府收支体系的预算管理改革的标识性概念。

然而，说来容易做到难。在当时，至少在不少政府部门内部，如下的信条被视为天经地义：税收作为集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，当然要遵守统一的制度规范，由财税部门统一管理并纳入预算。收费，特别是由各个政府部门自立规章而分别征集的收费收入以及由此形成的支出，则属其自身“创收”领域内的收支项目，既不应交由财税部门统一管理，也不必纳入统一的政府预算。

高培勇表示，市场化的改革进程，在逐步打破了原有财政运行格局的同时，也一再地把建立政府收支运作的新规范问题提至我们面前。财政收入的来源结构由“单一”趋向“多元”——多种所有制共同贡献财政收入；财政支出的投向结构也由“单一”趋向“多元”——覆盖多种所有制并逐步覆盖农村地带。随着“取自家之财，办自家之事”向“取众人之财，办众人之事”格局的转变，政府部门的收支运作，自然不能局限于自家的小圈子，而要进入公共视野，遵守“公共之规”——在公共财政的环境下生成并适用于涵盖各种所有制成分和所有社会成员在内的整个社会的规范。到了这个时候、在这样一种条件下，通过编制覆盖全部政府收支的预算，让所有的政府收支从头到脚处于全体社会成员的监督视野之下，便是一件至关重要的事情了。

这就是说，财政收支跳出国有部门的自家院落而演变成整个社会范围内的收支，是所有政府收支纳入预算管理的重要经济社会背景。与之相伴随，作为一个富有成果意义的重要进展，在我国，以1998年举行的全国财政工作会议为契机，构建公共财政体制框架被纳入政府的工作议程。有别于以往的国有制财政，以满足整个社会的公共需要为职能定位、在全社会范围内加以运作的公共财政体制框架，其基本的要求，就是把政府的收支纳入公共轨道，适用立足于整个社会的公共规则和公共理念。正是在构建公共财政体制框架并致力于将所有政府收支纳入预算管理的改革进程中，逐步形成了“实行全口径预算管理”的表述。

引申一步说，走出目前的非规范性政府预算管理状态、将所有政府收支纳入公共轨道的根本路径，还在于以现代财政制度的一般形态规范政府收支行为及其机制——“实行全口径预算管理”。