预算管理改革要实现真正的“全口径”

中国社会科学院学部委员高培勇日前接受《经济参考报》记者专访时表示，无论财政收入还是财政支出，都要纳入以预算为主体的制度体系加以管理。对于预算管理改革，人们往往以“公开透明”作为追求的目标。这无疑是正确的选择。因为，政府预算的公开与透明，既是现代财政制度的基本特征，也是现代国家治理的题中应有之义。但是，将公开透明置于现实的国情背景下，又可以看到，围绕它的实际操作，远比设定目标复杂得多。一个非常重要的考量就在于，在现实的政府收支格局颇不规范，甚至“乱象”丛生的条件下，预算究竟能够“公开透明”到何种程度？在中国实现全口径预算管理绝非轻松之事，它注定要经历一个曲折而艰难的过程。只有下大决心、花大气力，才有可能逐步逼近并最终实现改革的目标。

“全口径”目标还很遥远

高培勇表示，当讨论财政支出改革的时候，我们总是要小心地区分财政支出和政府支出两个概念。当说到宏观税负水平判断问题的时候，我们也总是要特别小心地用一般公共预算口径下的税收负担和全部政府支出口径下的税收负担而试图分别加以论证。本来一件再寻常不过的事情之所以搞得如此复杂，与我国当前的特殊国情，也就是“财政收支”或称“预算收支”不等于“政府收支”有关。之所以将其归为“老大难”问题，是因为时至今日，中国的财政收支仍旧不等于政府收支。在有关财政支出规模和宏观税负水平之类问题的分析中，仍旧不得不小心地区分财政收支和政府收支两个概念。

“看起来，很有必要花些工夫对由四类预算组成的现实政府预算管理格局做更细致一点的评估。评估的标准来自现代财政制度的一般规范：可否审批？能否统筹？”高培勇说，一般公共预算，亦称一般收支预算，系中国政府最基本的预算。我们所说的财政收支，指的就是这类收支。这类收支运作，有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，而且，可在各级政府层面统筹使用。故而，可归为规范性程度最高的政府预算。基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中，其收支的运作，既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排。而是被视作各相关部门专属的。故而，它在现实中基本流于形式，充其量只能算作“备案”性的审议，在规范性程度上可排在第二位。社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告而无须经过批准程序。故而，它亦属于“备案”性的审议范畴，在规范性程度上可排在第三位。国有资本经营预算，一方面，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行。故而，它至多算作打了较大折扣的“备案”性审议，其规范性程度最低。

由此可见，一旦以可否审批、能否统筹作为试金石，潜藏在现实预算格局背后的种种久治不愈的非规范性“顽疾”便会一一浮出水面。所谓全部政府收入纳入预算管理、基本取消预算外资金，至多限于形式。或者说，在很大程度上，不过是形式上的光鲜。举例来说，2013年，以收入而论，在包括上述所有四类预算收入的盘子中，一般公共预算收入所占的比重，为61.8%。其余三类预算收入所占比重数字加总，高居38.2%左右。一般公共预算收入和其他预算收入之比，大致为62∶38。以支出论，在包括上述所有四类预算支出的盘子中，一般公共预算支出所占的比重，为63.52%。其余三类预算支出所占比重加总，亦高居36.48%。一般公共预算支出和其他预算支出之比，大致为64∶36。人民代表大会对于政府预算的审批和统筹效力能够达到什么样子，可想而知。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径”预算管理视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，较之20世纪末实行“费改税”之前的水平，虽有所改善，但并未根本解决问题。距离政府收支行为及其机制规范化的目标，还很遥远。