预算管理改革要实现真正的“全口径”（2）

不规范的预算管理带来难题

高培勇表示，这种不规范的“非全口径”政府预算管理格局，使我们一再地遭遇各种难以跨越的难题。第一，时至今日，我国尚无全面反映政府收支规模及其占GDP比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年的政府预算所能揭示的，仅仅是一般公共预算收支规模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，对于我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰且广为人们接受的标准。

第二，即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2013年，政府收入占GDP的比重仍旧高居30%上下。尽管政府财力总额不能算少，尽管财力的性质完全相同，但由于分属于规范性程度不同的预算，由此既造成了政府财力使用上的分散和浪费，也在财力紧张的表面现象下潜藏了政府收入不断扩张的现实内容，甚至为地方政府性债务规模的不断膨胀提供了“口实”。

第三，尽管四类预算收支都系公共性质的收支，都是从企业和居民那里获得，都应用之于企业和居民身上，但是，无论在预算的编制环节，还是在预算的执行环节，除了一般公共预算收支可在各级政府层面统筹安排之外，其余的三类预算收支均由不同的政府职能部门所分别掌控。即便将具有专款专用特点的社会保险基金预算收入排除在外，不可统筹安排的政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分别为25%和0.79%，两者合计25.79%。如此比例的政府收支被分割为若干块儿分属于不同政府部门掌控的“私房钱”，在其运行过程中，名义上姓“公”的政府收支被改姓“私”，甚至用于牟取相关政府部门既得利益项目的情形，也并不鲜见。

第四，虽然形式上实现了预算对全部政府收支的覆盖，但实质上对于不同预算的政府收支用的是不同的管理标准和管理规范。既不能将所有的政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对政府预算进行的审批只能是“区别对待”式的。既不能将全部的政府收支关进“统一”的制度笼子，本属于同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。毋庸赘言，建立在如此基础之上的政府预算，当然谈不到是全口径管理了。

“若从1998年算起，在我国，旨在规范政府收支行为及其机制的行动已经持续了十几年之久。然而，在经历了长达十几年的规范、清理之后，政府预算管理格局的非规范程度仍处于如此的状态，不能不令我们陷入更深层次的思考：其根本的原因究竟是什么？”高培勇说，在我国，对于政府预算管理非规范性问题的关注，始于20世纪90年代后期治理政府部门乱收费的尝试。为此而启动的“费改税”改革，最初的着眼点，是通过将五花八门的各种收费改为统一征税来减轻企业和居民的负担。然而，费与税之间的所谓“对应调整”进程很快就让人们意识到，表现在政府收费上的种种弊端，并非出在政府收费本身。无论在改革之前的中国，还是在当今的世界，收费都是政府取得公共收入的形式之一。将收费改为征税固然可收暂时的“治乱”之效，但并不能根除“乱”的病因。被冠之为政府收费的大量项目之所以会“乱”，其根源在于，它们作为自立规章且自收自支的财源，同各部门、各地区甚至有关人的自身利益绑在了一起。若不能从根本上斩断这种利益上的瓜葛，政府收费便摘除不了其内在的利益驱动器，从而使“费改税”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后，还会不断长出新的一茬）的尴尬循环。