预算管理改革要实现真正的“全口径”（4）

透明与规范联动推进“全口径”

高培勇表示，认识到突破主要来自政府内部的既得利益格局的阻碍是预算管理改革的关键，注意到实现真正意义上的全口径预算管理是规范政府收支及其机制的必由之路，中共十八届三中全会《决定》在建立“透明预算”的基本目标下，部署了“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”的预算管理体制改革行动路线。

这一部署很有启示意义，值得我们仔细品味，在认真研究的基础上，扎实推进。“透明预算”，无疑是现代财政制度的一个重要特征，当然也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。但问题在于，预算的“公开透明”是以预算的“全面规范”为条件的。这就如同“丑媳妇见公婆”的道理，即便终归要见，但经过一番梳洗打扮之后去见总比急匆匆不加任何准备地去见效果要好。在政府预算管理格局颇不规范的情况下，一味地强调透明甚至勉强的实行透明，将各种非规范性政府收支的“乱象”一下子暴露在大众视野之下，其负面影响可想而知。

因而，政府预算的公开透明不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好了全面规范的基础上方可实施。作为新一轮预算管理体制改革的第一步，就是以全口径预算管理为基本目标，以将所有政府收支关进“统一”的制度笼子为重心，全面规范政府的收支行为及其机制。即在改革战略上，先规范、后透明，应当是一个基本行动路线选择。

不过，先规范、后透明也不是绝对的，并不意味着眼下可以将“透明预算”的目标搁置起来，只盯着全口径预算管理，一切等政府收支行为及其机制规范好了再说。实际上，规范和透明之间是互相联系、彼此作用的统一体。离开了规范的前提，固然透明难以实现。但脱离了透明的压力，规范亦难有足够的动力。所以，在实际操作中，又可以透明倒逼规范，在两者的联动中，全面推进真正意义上的全口径预算管理目标的实现。

进一步的问题在于，真正意义上的全口径预算管理显然不是目前停留于形式上的全口径预算管理。那么，怎样做才可算作真正意义上的全口径预算管理？这其中有无什么标准可以依循？参照当今世界典型市场经济国家的一般做法，要使全口径预算管理落到实处，可以同时确立两个互为关联的“验收标准”。

其一，各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制。即所有政府收支都应当取得立法机构的授权，只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由立法机构按照统一的制度规范审查和批准。这是“全口径预算管理”最重要的意义。

其二，财税部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理。即所有政府收支都应当由专司政府收支管理职能的财税部门统一管起来，不存在游离于财税部门管理之外的政府收支。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由财税部门按照统一的制度规范行使管理权和监督权。这是实现立法层面“全口径预算管理”的重要基础。