江苏：农民工市民化的制度创新

● 专家视线

2014年7月30日李克强总理主持召开了国务院常务会议，部署“做好农民工服务工作，有序推进农业转移人口市民化”；与此同时，国务院又发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。标志着中国户籍制度改革已加快破冰，城镇化进程将提速推进。农民工市民化进程的推进，应抓住制度性机会，破除制度性障碍，进行制度、政策等系统创新。

农民工市民化的制度机会

中国由于历史因素，长期受传统计划体制及城乡二元户籍制度制约，城镇化发展滞后，其特点表现为“人的城镇化”落后于“土地城镇化”。不少农民工虽已长期就业和居住在城镇，并被统计为常住城镇人口，但他们及随迁家属、子女却未能在教育、就业、社保、住房等方面享有城镇居民同等待遇，尚未真正落户城镇成为市民，导致“半市民化”、“伪城镇化”。据统计，2013年我国常住人口城镇化率达53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右。这36%的城镇户籍人口率与我国“新四化”要求存在较大差距，已影响到目前经济发展和社会稳定。

党中央、国务院在新的形势下，创造性地提出“推进我国新型城镇化”的重大战略。新型城镇化不同于传统城镇化，其以人为本，以“人的城镇化”为核心，首要任务是“有序推进农业转移人口市民化”。当前乃至今后党和政府正围绕这一重点，进行一系列制度创新和制度安排，为农民工市民化予以更多的制度性机会。

农民工市民化的制度障碍

江苏省经济发展水平位列全国前茅，新型城镇化稳步快速发展，特别在推进农民工市民化方面也走在全国前列。近年来，江苏省因地制宜积极推进农民工综合服务平台建设，在转移就业、职业培训、社会保险、法律援助、子女教育、计划生育、疾病防控、文化娱乐活动等方面为农民工提供全方位服务，有效加快了江苏农民工市民化乃至新型城镇化的进程。2013年江苏省城镇化率已达65%，比全国的53.7%高出10多个百分点；2013年江苏省常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差6.7%，户籍人口城镇化率比全国36%高近20个百分点。但是，在加速推进农民工市民化进程中，仍面临诸多的问题和障碍：

第一，制度障碍。

在诸多的制约因素中，制度因素是最根本的障碍，而城乡分割的二元户籍制度是其根源。传统的计划体制形成的“一个国家，两种公民”的城乡分割户籍制度，造成了不同教育制度、就业制度、社保制度、公共服务制度的城乡差距；还有城乡不公正的收入分配制度也导致同工不同酬问题的普遍存在；此外，现行的农村土地制度也是农民工市民化的羁绊。

第二，素质障碍。

在我国，农村教育水平明显落后于城镇，农业转移人口整体素质偏低，职业技能水平不高。据统计，2012年我国农民中文盲占1.5%，小学文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中/中专及以上文化程度占22.7%，远不及城镇，难与日益发展的现代化城市水平相配套。特别是当前我国转方式调结构，产业转型升级，对专业技术人才需求大幅上升，而农民工素质及职业技术水平难以匹配，陷入“招工难、就业难”两难困境。

第三，利益障碍。

我国现行户籍制度中附着了太多的利益，明显存在“功能超载”问题，如教育、就业、社保、住房等福利无一不与户口直接挂钩，可谓“牵一发而动全身”，这是正是户籍改革总是举步维艰的根本原因。

第四，成本障碍。

成本障碍大致可归纳为经济成本、心理成本、亲情成本和风险成本等。但最重要也是最难的是，经济成本如何承担？当前加快我国新型城镇化发展的两大重点是：加大户籍制度改革力度和实现基本公共服务均等化。而户籍只是一个表象，实质是基本公共服务均等化，实现社会的公平和正义。要推进农民工市民化，必然要加大公共设施和服务的投入，势必会给地方政府带来较大的财政压力。而地方政府财力支撑客观不足，这也是地方政府不希望过多过快推进农民工市民化的苦衷所在。