江必新：法治现代化是国家治理现代化的核心内容（4）

3.法治现代化要强调从形式法治走向实质法治

各国法治的现代化大多经历了一个从专制到形式法治，再到实质法治的演进过程[6]：专制阶段大致与前资本主义时代相适应，法律服务于国家权力，具有工具主义性质；形式法治阶段大致与近代自由资本主义时代相适应。法权关系呈现为法在上、权在下，公权力拥有者依照法律行政。法律被要求具有“普遍性、明确性、公开宣布、持久的稳定性，规则与法律行为者实际行为之间的一致性，禁止溯及既往、矛盾和要求不可能之事”。[7]但是，这一阶段的法治仅关注法律的形式规则，有关法律内容的良善标准缺失。因此法治可以与罪恶相容，即“恶法即法”。实质法治阶段大致与现代特别是二战以后的时代相适应。它在形式法治的基础上，对法的实质内容提出了合正义性、合道德性的要求，法与权是一种互动关系：政府权力的行使受到法律的规制，但政府也可以进行授权立法、委任立法；法律控制政府权力，也要保障政府权力的有效行使；法律使政府权力的行使具有稳定性和可预见性，但也允许执法、司法机关按照建立的解释规则发展、完善法律以达到特定的行政目的；越来越多的国家采取司法审查、违宪审查等技术确保良法之治。

中国是法治后发国家，面临着选择形式法治还是实质法治的问题。笔者认为，要想实现法治的现代化，必须坚持从形式法治走向实质法治。因为：第一，形式法治强调法条至上、唯法条是从，重视法条外在规定和规范制定机关的级别，轻视法条的内在精神和目的。凡是法条规定的一律照办，凡是正式的法律渊源一律遵守，实质内容正当与否在所不问。这样的法治方式阻碍了法律合正义性、合目的性的提升；第二，我国是法治后发国家，建设有限政府和服务型政府的任务并举。形式法治强调消极控权，忽视积极作为，与服务行政理念不相契合。第三、我国社会主义法律体系虽然基本建成，但一些立法仍显粗疏，法律供给依然不足，这种情况下我们不去探究法律精神，仅恪守于法条本身，必将陷入“无法可依”的困境。

实质法治是形式正义与实质正义的结合，既追求法律的规范性，又追求法律的良善性。在全面深化改革的关键时期，我们必须克服形式法治的缺陷，坚持不懈的走实质法治之路，逐渐完善法律解释、司法审查等机制在法的安定性和正义性间寻求平衡。只有确保法律是良善之法，才能激发人们对法律的情感和信仰，才能尽快实现法治的现代化超越。

4.法治现代化要高度重视法律规范的可实施性

宪法和法律的生命在于实施，宪法和法律的权威和尊严亦在于实施。宪法和法律如果得不到准确、全面、有效的实施，就无异于推翻国家的根本制度，无异于否定人民的主体地位、共同意志和基本权益，无异于摧毁社会关系的和谐稳定和可预期性。正所谓“国无常治，又无常乱，法令行则国治，法令弛则国乱”。[8]

法律实施是一场攻坚战，需要各个环节的各方主体协同作战，包括：立法的民主、良善以及可操作、可执行性；执法的积极、规范、适度与平等；司法的公正、高效、权威以及司法能动作用的发挥；法律监督的有效、理性与科学；社会组织的自治、参与与协力；法学教育、法学研究和法制宣传工作者的奉献精神与真知灼见；全体国民的诚信、自觉守法与积极理性的维权精神；执政党正确的领导、高度的自律以及对依法执政的坚守。[9]

在上述各环节中，笔者想突出强调的是：制定具有可实施性的法律规范。以往我们对如何严格执法、公正司法、完善法律监督、培育社会组织、弘扬法治文化等问题讨论较多，但对法律本身的可实施性关注不足。事实上，法律制定是基础和源头，立法是否具有可实施性直接决定了执法、司法等后续环节的完成质量和效率。一部高明的法律甚至不必强调执法者的精明能干、不需要强制力、不需要说服教育，法律本身就能够自动实施。相反，一部不可实施的低劣法律，即便执法者、司法者使尽全身解数，实施效果也难尽如人意。因此，我们或许可以通过以下几个方面的完善加强立法的可实施性：进一步扩大立法的民主性、创新方式方法、加强利益博弈与平衡；进一步提升立法技术，用语简明晓畅、涵义清晰明确，善于运用利益导向机制；进一步加强立法论证的严谨性和细致性，注重法律实施的效果评估和风险防控；进一步健全法律解释与法律漏洞的填补机制，弥补法律供给不足及可操作性的缺乏；进一步关注法律实施效果的社会评价与反馈意见，完善相应的处理机制和改良机制等等。