任进：加快建设法治政府的重要指针

党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，对法治政府建设作了许多重要论述；在十八届四中全会通过的《决定》的说明中，习总书记还阐述了加快建设法治政府的方向和主要任务。这对于深入推进依法行政、加快建设法治政府，具有重要指导意义。

高度重视法治在推进国家治理体系现代化中的作用

习近平总书记指出，推进国家治理体系现代化，要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。

当我国全面建成小康社会进入决定性阶段、全面深化改革步入攻坚期之时，发展、改革和法治同时提升到“全面”的高度和广度，一方面是“全面建成小康社会”、“全面深化改革”，另一方面是“全面推进依法治国”。党中央将依法治国定位于坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障以及实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求的新高度，实际上表明，要更加注重运用法治思维和法治方式坚持和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系现代化。

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。推进国家治理体系现代化，要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。①

发挥社会主义市场经济体制优势，要求有效的政府治理，为此，要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。四中全会要求，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这为深入推进依法行政明确了努力方向和目标。

坚持“三个共同推进”、“三个一体建设”

依法治国事关党执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安。习总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上、在中央政治局就全面推进依法治国集体学习时和在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话中都指出，全面建成小康社会对依法治国提出了更高的要求，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

推进依法治国是一个系统工程，要坚持与党的领导、人民当家作主有机统一。在国家层面上，通过依法治国建设社会主义法治国家；从执政党层面上，在宪法和法律的范围内活动，依照宪法执政，介入或影响国家政权，实现党对国家和社会事务的领导；在国家行政层面上，通过长期坚持不懈推进依法行政，到2020年实现基本建成法治政府的目标。习总书记指出：“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法”。

依法行政主要是对政府行为的规范，而法治政府建设侧重于对政府体制、机制的要求，是推进依法行政要实现的目标。把深入推进依法行政放在国家法治建设的进程中协同推进，这是运用全局思维、战略思维、创新思维和辩证思维，对法治建设的新解读。建设法治中国，必须坚持“三个共同推进”、“三个一体建设”，这在党的十八届四中全会通过的《决定》中得到了完整体现。

为更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。②坚持“三个共同推进”、“三个一体建设”，是推进法治中国建设的战略部署和根本要求，表明党对社会主义法治建设有了更加完整系统的规划。

领导干部要树立法治思维、注重法治方式

习总书记指出，真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠国家治理的高超能力，靠高素质干部队伍。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。

建设法治政府，一个非常重要的问题是依法行政能力建设。党的十八大报告提出，领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的能力。

所谓法治思维，就是从法律的视角，按照法律规范、精神、原则和价值目标进行思考、分析问题；法治方式作为方法论和行为准则，要求做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。法治思维和法治方式从思想和行动两个方面为全面推进依法治国指明了具体路径，体现了加强领导干部能力建设的新要求。

法治思维和法治方式，与“人治”不一样。“人治”就是遇到一个事情，更多考虑的是领导人的想法、上级的注意力、机关的“潜规则”，主要靠拉关系、搞门道，这种情况如不纠正，容易造成权大于法、官本位，影响社会公平正义，使市场失去发展动力，甚至会滋生腐败。

习总书记多次强调，领导干部要树立法治思维、运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定。习总书记还讲，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。

法治政府建设重在法律实施

习近平总书记强调：“行政机关是实施法律法规的重要的主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序，执法者必须忠实于法律。”

当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，党和政府面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。随着公众对于社会公平正义的呼声日益高涨，对保障自身合法权益的要求日益强烈，法治政府建设面临更为复杂的局面，这些都要求进一步改进行政执法工作。

习总书记在十八届三中全会通过的《决定》的说明中指出，作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。在十八届四中全会通过的《决定》的说明中，他又强调，政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。为此，要健全权力运行制约和监督体系，加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。“三个坚决”彰显了习近平为首的党中央坚持推进严格执法的坚强决心。一系列相关体制机制的稳步推进、改革和完善，体现了党和国家推进建设法治政府、服务政府和廉洁政府的坚定意志。

准确有序协调推进改革

习总书记指出，要准确有序协调推进改革，“该得到法律授权的不要超前推进”。他还强调：“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式。”

法治具有普遍性、相对稳定性和可预期性等特点，法治既是改革目标，也是改革方式，还是坚持改革共识的底线，改革的过程，就是法治思维根植、法治方式确立的过程。随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，要更好凝聚改革共识、确保改革不断推进，就必须更加注重发挥法治的作用。

习近平总书记深刻阐述了改革与法治的辩证关系：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”

推进法治政府建设，要以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以法治方式凝聚改革共识进而推动改革，把推进依法行政与深化行政体制改革、转变政府职能有机结合起来，做到既体现改革和创新精神，避免以不完善的制度和做法否定改革，又依法全面履行政府职能，不以突破宪法和法律为代价去搞改革。

习总书记强调发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。要实现立法和改革决策相衔接，立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。他还讲，要把党的十八届四中全会提出的180多项对依法治国具有重要意义的改革举措，纳入改革任务总台账，一体部署、一体落实、一体督办。这样，既坚持改革的正确方向，又发挥立法引领改革、指导规范改革、巩固改革成果的作用，并为继续深化改革创造了条件。

（作者为国家行政学院法学部教授、博导）