顶层设计与基层创新的4.0版

日前，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调，改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

基层和各级地方政府首创精神的发挥是中国改革开放取得巨大成就的重要原因。这个认识写入了党的纪念改革开放30周年的文件中。中国是一个内外部关系处于快速变革，治理问题层出不穷、复杂多样的大国。在这样的大国治理过程中，地方政府，尤其是基层政府处于国家——社会、中央——地方、国内——国际的三维关系之中，承担着体现国家形象，贯彻国家意志，执行上级政策，反映社会诉求，直面各类矛盾的多重功能。

然而，由于这些功能相互间存在着紧张关系，使得地方政府常常处于矛盾的焦点，成为社会舆论关注和批评的对象。尽管如此，各级地方政府的履职，推动了国家治理绩效的提高和改进。地方在诸多政策领域的探索创新，在国家治理中发挥了实验功能、示范效应、减震效应。习近平同志评价说，这些探索创新起到了侦察兵和先遣队的作用。

笔者认为，地方政府创新是随着改革开放的深入不断推进的。大致可以分为4个阶段。通俗地说，有4个不断升级换代的版本。

1.0版到4.0版升级的进程

1.0版出现在改革开放初期。主要体现为农村基层的创新，代表是安徽凤阳的联产承包责任制，肇始于广西宜山的村民自治，发源于吉林榆树的村民“海选”，等等。这些创新得到了1982年宪法、地方政府组织法以及1988年村民委员会组织法的确认。在这个时期，中国的改革重点是农村改革，县又是广大农村的主要管理单位，因此在1980年代后期也成为改革对象。一些地方被确定为县级机构改革试点，后来逐渐增多，到1992年，达到了350多个。这个时期地方政府创新的突出特点是地方的自发性。经历过“文革”浩劫后，百废待兴，经过干部“四化”后，一大批有知识、有事业心、年轻的干部充实到各级政府之中。他们锐意进取，积极探索，为破除制度弊端，构建新的制度提供了经验参考。

2.0版出现在1994年分税制改革后。这也是真正市场经济条件下的基层和政府创新。随着邓小平“南巡”谈话的发表，建立社会主义市场经济体制明确为改革的目标，发展经济成为各级政府的首要任务。1994年分税制改革，明确了中央与地方的财政和事权关系，使得地方政府承担起更多具体的职能，推动着地方政府更加重视加快经济发展。这个时期的地方政府创新集中在改善投资环境，提高政府运行效率方面，许多地方在行政审批和行政服务方面作出富有价值的创新探索。而招商引资产生的一系列负面后果，也随着地方政府对于经济增长的过度追求逐渐显露出来。

3.0版出现在2002年党的十六大召开之后。这是新世纪的创新。在新世纪，政府创新有了明确的价值方向和系统的指导原则。2002年，党的十六大报告在总结过去发展经验的基础上提出，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”此后，政府创新得到了各级政府以及社会各界的积极回应。民主、法治、责任、透明、廉洁、服务等价值理念相继被执政党采纳，成为政府改革追求的目标。和谐社会建设、社会治理改革、学习型组织建设等改革命题为各级政府开拓了新的领域，使得地方政府创新的领域更广、内容更为丰富。这个时期有两个现象尤其值得关注，一个是在四川等地出现的党内民主探索，尽管引起较大的争论，但是为中国的民主政治建设提供了重要的经验；另一个是地方政府创新非常活跃的浙江省。市场经济的发展与政府创新形成良性互动，产生了民主恳谈、开放式决策、效能革命、政府绩效评估等许多具有全国推广价值的创新。

党的十八大之后，开启了基层和地方创新向4.0版升级的进程。之所以这样说，有3个主要原因：一是十八大之后，确定了全面深化改革的总体目标，提出要完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。这为地方政府创新设定了框架、目标和评价的原则；二是确定了顶层设计与摸着石头过河相结合的改革创新基本原则，并且更加强调顶层设计下的试点探索、地方首创。这确定了地方政府创新要遵循的原则和采取的路径；三是提出依法改革的原则，明确了基层和地方创新要于法有据，各级领导干部要树立法治思维，学会使用法治方式。