以法治推动落后产能退出机制的建立

十八大以来，调整产业结构、转变经济发展方式已成为中国深化改革的重要内容，而淘汰落后产能则是经济结构调整的重要任务。近些年，中央先后出台了一系列政策措施，并根据产业布局、经济发展提质增效的要求，公布年度淘汰落后产能的任务和目标，层层分解，责任落实。目前来看，这些工作已经取得了很大成效。但不可忽视的是，在一些重点行业还依然存在“越淘越多，淘而不尽”的怪现象，落后产能被淘汰后，又新增加更多的产能。之所以存在这些问题，除了地方保护、政令不畅、市场机制不完善等重要原因之外，最根本的原因还在于未形成一套完善有效的落后产能退出机制，没有建立起推动落后产能退出的法律制度。

建立有利于推动落后产能退出的法律体系，其最根本目的在于，改变以往通过行政命令，以人为的、零散的方式淘汰落后产能的做法，而是以法律为工具，更好地发挥淘汰落后产能的法律约束机制，逐步实现制度化退出。通过完善有关法律法规，制定更加严格的环境、安全、能耗水耗、资源综合利用等标准，依法淘汰落后生产设备，严格管理新上项目，促进落后产能的淘汰和退出。

    加强落后产能源头的法律监管作用

落后产能增生得不到遏止的根本原因在于缺乏源头监管。在压减存量的同时，不断有新的增量出现，这就使得前期的淘汰工作往往事倍功半，因此需要加强落后产能源头的法律监管作用，主要体现在制定并完善环保、能耗排放标准的法律法规。

落后产能的界定标准既有技术标准，同时也有环保、能耗指标，就当前日益严重的环境形势来看，更主要的还是以环保、能耗为界定标准。对于追求经济利益最大化的企业来说，要达到国家要求的环保、能耗标准，无形中增加了企业的生产成本，减少了所获利润，在利益驱动下，各种“钻空子”行为应运而生。因此，需从立法角度对落后产能标准予以界定，将环保、能耗标准上升到法律高度，充分利用法律的威慑作用。同时，针对我国区域经济发展不一致的国情，鼓励地方省份针对本地区现实情况制定相关的环保、能耗行政条例。

    加大法律法规的产业调整作用

我国当前进行的淘汰落后产能工作的最终目标，是实现产业结构调整和经济转型升级。除了利用市场、政策手段来实现这一目的，也要加大配套法律法规的产业调整作用。产业结构调整中的财政、税收等政策支持，都要通过立法形式体现。可根据三类产业状况，制定相应的产业援助法律。第一类是需扶持、保护和促进的战略产业；第二类是需调整、援助其顺利压缩过剩设备，进行劳动力和资本转移的衰退产业；第三类是界于两者之间，需激发其活力的一般产业。对于落后产能集中的产业，应及早制定配套法律法规，如明确应处理的设备的种类、设备的处理方法、特定萧条产业中离职者的安置等。应以法律的形式设立淘汰落后产能的产业信用基金，以保证设备处理、失业人员安置和中小企业转产等所需资金。对于受影响较深的产业离职者，以法律名义规定由信用基金提供保证，取得发放退职金贷款，延长对离职者的雇佣保险支付期，扩大对离职者的财政援助规模，并进行就业指导培训。

    强化相关法律的执行力度

从实践看，我国在淘汰落后产能、加强环境保护方面已经有不少立法，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》等，各地方也先后出台了很多相关的行政条例。但淘汰落后产能的实践却表明，当前存在的主要问题不是法律不完善，而是法律执行力不够。环保部门在执法过程中由于缺乏独立性，面对违法现象时又缺少强制执行手段，使得法律效力减弱，达不到约束作用，建议从如下方面予以加强。

第一，增强环保部门执法地位的相对独立性，通过环保警察机构的成立，建立法院与环保部门的联动机制，降低申请强制执行的门槛，加强法院的强制执行力。

第二，政法部门、环保行政执法部门要积极配合、协作办案。对破坏经济转型、污染环境的违法犯罪案件，政法部门开辟“查诉审绿色通道”，明确专人承办。特别是重大案件，要成立专案小组，协作推进，做到快调查、快立案、快公诉、快判决，保证每一起破坏环境犯罪案件以最短时间、最高效率查办完结。法院系统要积极支持环境保护行政执法部门的工作，对环保部门在查处环境违法犯罪案件中需要采取强制措施的案件，要快受理、快行动、快执行，以利于及时、有力地打击环境违法犯罪活动。

第三，加快环保警察机构建设和环保干警素质能力的提升。虽然一些省份已建立了专门的环保警察机构，如河北省，但这还仅限于省级层面，绝大部分基层还没有组建环保警察队伍，而基层又恰恰是落后产能、环境污染的重灾区。大量破坏经济转型、污染环境的违法犯罪案件出现在基层，需要加快推动县一级环保警察队伍的建设。

目前已经组建的环保警察队伍，环保知识、环保技能非常匮乏，不适应环保执法活动和环境违法犯罪案件的查处。从短期来看，建议对已入编的环保警察进行环保专业知识、技能的培训，提高对环境污染案件识别、归类、查处的能力。从长远来看，需要招录环保专业本科以上毕业生，补充到环保警察队伍中，提升环保警察整体的专业素质水平。针对我国政法队伍执法和司法能力的现状，还应制定培训计划，举办专题培训班，对一线政法干警进行培训，加快熟悉经济、金融、环保等领域业务知识，了解经济、环保法规政策。

须对能耗高、污染重、安全条件差、技术水平低、生产工艺和设备落后的企业，不论规模大小，经营好坏，严格按照国家统一规定的落后产能界定标准予以审查，一旦违规，严格进行查处，实施整改、停产直至拆除。对违反相关规定的企业，要依法追究相关人员的责任。并依照有关法律法规，通过对落后产能停止换发生产许可证、吊销排污许可证和安全生产许可证等方式，推动落后产能退出市场。

破除地方保护落后产能的藩篱

落后产能得不到遏制的一个重要原因，在于地方政府的保护与支持。许多落后产能参与了当地的产业分工，有的已成为当地的主导产业，若下马必给地方经济增长、财政收入、民生就业等方面带来负面影响。因此，地方政府在环境与增长、长期发展与短期收益、国家整体布局与地方局部利益之间往往选择后者，在历次的落后产能淘汰中筑起了一道保护的藩篱。十八届四中全会着重提出依法治国和依法治政，应当加大对地方领导的行政问责，对于保护落后产能的行为视情节轻重，予以分级处罚，特别严重的可以以渎职罪予以追究。