户籍制度改革的难点与思路

进入21世纪以来，越来越多的学者认识到城市中外来人口无法享受迁移地的公共服务，是对社会公平的严重损害，是制约我国城镇化进程的主要因素。户籍制度改革似乎已经成了包括学界、政界、媒体界等社会各界的共识。然而，户籍制度改革的步伐却雷声大、雨点小。迄今为止，农民工和外来人口的主要迁移地仍然设立严格的入户门槛，对外来人口的公共服务歧视并没有改变。究竟是什么原因制约着户籍制度改革？公共服务均等化为何如此之难？

户籍制度改革的难点

本文认为，主要有以下三点原因。

首先，户籍管理上严重分权，权力主要集中在地方政府，而地方政府并没有很强的改革动力。20世纪80年代以来，中国户籍管理的职能从国家划归地方，地方政府可以在其管理权限内制定当地的户籍政策。通常情况下，各省制定省内户籍政策的指导思想和基本原则，各地区依据总的指导方针制定各自的户籍政策。例如，北京市政府有权决定当地的落户条件，以及外来人口可以享受到哪些北京市的公共服务。这样一来，地方政府会从当地的切身利益出发，给那些高学历、高收入、高资产的群体北京户籍，因为这些人能给当地带来更大的经济贡献。而向农民工提供公共服务，或者允许大量农民工落户当地，并不符合地方政府的自身利益。换言之，尽管社会各界对户籍改革的愿望很强烈，但是真正有权利改革的地方政府并没有改革的动力和激励。

其次，巨额的改革成本对各级政府的财力是一个巨大的挑战，抑制了户籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的财政投入。2011年国务院发展研究中心课题组在重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市进行了实地调研，对农民工融入城市的具体成本作过测算，包括各类社保投入、公共服务投入、住房保障投入等，一个典型的农民工（包括相应的抚养人口）市民化所需的公共支出成本总共约8万元。下表反映了农民工市民化的具体成本分布情况。

此外，据重庆市测算，为了在两年内实现300多万人口转为城镇居民，政府在转户农民养老保险补助、吸纳就业企业社保缴费补差以及公租房、学校等配套设施建设方面需要投入316亿元，每年所需财政投入接近全市地方财政收入的1/10。如此巨大的财政投入对政府的财政供给能力提出了巨大挑战。

最后，大城市环境承载能力相对饱和，放开户籍可能会引发更严重的“大城市病”。大城市的人口相对集中，生活和生产中产生大量的垃圾和污染物。目前我国大多数大城市的环境承载能力已经相对饱和，有的甚至已经超过极限。如果外来人口大量涌入，必然会进一步加剧城市环境的恶化和交通的拥堵。这就导致大城市政府在户籍制度改革问题上有了更多的顾虑，在户籍制度改革问题上采取非常审慎的态度。

户籍制度改革的政策建议

基于上文对户籍制度改革的难点分析，笔者认为在中期内户籍制度仍然会继续存在，大中城市的户籍不可能全部分开。在这种背景下，本文提出以下几点户籍制度改革的基本思路和政策建议。

第一，户籍制度改革需要中央政府的顶层设计，给予地方政府更多的政策激励。地方政府考虑的主要是当地的经济发展和本地人口的就业问题，往往会忽视外来人口所遭受的不公平待遇。因此，中央政府需要从全局着眼，对外来人口在大中城市的落户提出明确要求，可以把城市对外来人口提供的公共服务水平纳入当地政府官员的政绩考核指标，指导并激励地方政府逐步放松户籍管制，对长期居住在当地的外地户籍人员给予落户。