户籍制度改革的难点与思路（2）

第二，逐步建立政府、企业和个人三方市民化成本共担机制，减轻政府公共服务支出财政压力。一方面，要充分发挥企业和农民工本人的支付能力，支付相应的市民化成本。农民工就业的企业应分担职工在就业培训、社会保障和权益维护等方面的部分成本。企业应严格遵守相关规定和政策，保障农民工正常的工资待遇，加强对农民工的技能培训，为农民工提供必要的劳动保护条件、职业病防治措施、缴纳相应社会保险费用和住房公积金等。此外，可以通过建立土地流转市场为为农民工进城积累启动资本，使农民工个人也有能力承担一部分市民化的私人成本，包括城镇定居家庭生活消费支出、子女和自身的教育培训等费用。另一方面，还需要各级政府统筹协调财政开支，建立健全户籍制度改革的成本分担机制。改革以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度，构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。中央政府要对支出压力较大、外部性较强、跨省农民工在城市定居作用重要的领域进行补助，从财政上保障新型城镇化的顺利进行。

第三，通过区域和产业政策的协调让中小城市分担大城市户籍改革的压力。只要大城市与中小城市之间存在较大的资源配置差异和公共福利落差，大部分人口就会向大城市流动。由于我国区域发展的极度不平衡，农民愈想落户的城市,愈难落户;农民愈不想落户的城市,愈容易落户。如东部大中城市不仅就业机会多,而且公共福利质量高,深受农民的喜爱。与之相反，中西部地区就业机会少，工资相对低。因此，若要实现中西部小城市分担大城市户籍改革的压力，就要致力于缩小不同区域、不同规模城市经济社会发展水平的失衡，在中西部为劳动者提供更多的就业机会。

李克强总理在政府工作报告中提出了三个“1亿人”的目标，即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。这个目标表明了中央政府要发展中西部城市以缓解东部大城市户籍改革压力的决心和思路。近些年，产业集群抱团转移到中西部地区的情况越来越多，进城务工人员返乡创业、工作也成了一个潮流。虽然中西部地区人口城镇化速度较快，但水平较低，各地区人口规模相差也比较大，城镇体系结构并不合理，城镇化的区域差异明显。在上述背景下，区域间的产业转移及城市自身的产业发展是市场经济规律作用下优化产业分工格局的必然要求。在当前东部地区“推力”与中西部地区“拉力”的双重作用力下，中西部地区的城市应该抓住这个历史机遇，有效积累高质量的人力资源，提高城市自身的“内生”能力。这样不仅有利于带动当地农业人口的向城市的转移，加速城镇化进程，而且有利于减少大规模的“非家庭式”异地流动所造成的巨大社会代价。

第四，逐步放松大中城市的落户条件与逐步增加对非本地户口的人群的公共服务应该同时进行，两手抓，两手都要硬。考虑到人口规模、资源紧缺、交通拥堵、环境污染等问题，短时间内放开大中城市的落户并不现实。2013年6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，我国提出各类城市具体的城镇化路径。即：将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。尽管大城市放开落户目前并不现实，但是这并不妨碍我们逐步实现公共服务的均等化。例如，很多大城市现在实行了积分入户制，达到某个积分值即可申请入户。笔者认为，可以探索把积分和在目的地城市享受的公共服务联系起来，如达到某个积分值就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立学校的教育等等。这样一来，尽管很多外地户籍人员无法拿到当地户口，但是可以享受更多的公共服务，这才是户籍改革的核心和重点。