建设符合法治规律的法治政府

　习近平法治语录

宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施

——摘自习近平在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话

坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

——摘自习近平在2013年2月23日中共中央政治局第四次集体学习时的讲话

各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律

——摘自习近平在2014年1月7日中央政法工作会议上的讲话

在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用

——摘自习近平在2014年2月28日中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话

全面深化改革需要法治保障,全面推进依法治国也需要深化改革

——摘自习近平在2014年10月27日中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话

　　核心观点

　　□　同立法权和司法权相比,行政权具有直接性、主动性、广泛性、单方性、扩张性等特点,因此,控制好行政权力是法治建设的核心内容。

　　□　合法行政是从形式法治角度考察法治政府建设的,合理行政则是从实质法治角度来考量的。政府行为不仅要符合法律规定,而且要把握好分寸,符合公平、正义和善政的理念。

　　□　减少行政权力,是我国社会转型的必然要求,是建立现代市场经济的必然选择,也是防止权力腐败的根本之策,因而也是法治政府建设的重要方向。

　　□　市场是直接配置资源,政府是引导和影响资源配置。政府在微观领域少管,但要强化宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境的职责。

党的十八大确立了2020年基本建成法治政府的目标,党的十八届四中全会对加快建设法治政府作了全面部署。在新的历史起点上,我们有必要对法治政府的主要标志、基本方向、重点任务等一系列重要命题进行深入思考,努力建设符合法治规律、适应中国国情的中国特色社会主义法治政府。

　　控制行政权力

　　法治政府标志之一:人民能够控制好自己的政府

同立法权和司法权相比,行政权具有直接性、主动性、广泛性、单方性、扩张性等特点,因此,控制好行政权力是法治建设的核心内容。在现代社会,人民控制自己的政府是通过如下方式实现的。

(一)法律约束。我国是人民当家做主的国家,宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”但人民并不能直接进行国家事务的管理,只能通过选举人民代表、组成人民代表大会,并在此基础上组建政府,作为行使权力的基本形式,具体管理国家的经济、文化、社会事务。这种权力关系实际上形成了“委托——再委托”的关系。怎样防止“社会公仆”变为“社会主人”,特别是如何有效地防止政府工作人员利用手中的权力侵害人民的利益,是现代法治要解决的基本问题。现代法治提出的主张就是,除了选举之外,控制权力的最基本手段就是法律。因为法律是通过民主而严格的程序制定的,体现全体人民意志和利益的,并以国家强制力保证实施的规范,从这个意义上讲,政府执行法律就是维护人民的利益。这就要求政府行为都必须合法,也就是必须依法行政。

从一般意义上讲,政府行为的合法性主要包括目的合法、机构合法、职权合法、程序合法,但在依法行政的实践中,在如何理解政府行为的合法性问题上也遇到了挑战。在当代,国家管理的事务纷繁复杂、变化万千,特别是处在全面深化改革时期的中国更是如此。虽然我们追求立法引领改革,但法律时常落后于改革进程,又是不容回避的客观现实。在日新月异的政府管理过程中,总是不可避免地存在法律空白,在这些空白领域,政府不可能不积极施政,否则就是对人民的不负责。而施政又无具体法律根据,很容易与合法性原则相冲突。法学理论必须回应时代的变迁,必须根植于改革的伟大实践,必须更新传统的行政法观念,对合法性原则作出新的解释。例如:一是对于政府行为进行分类,对涉及限制公民权利或增加公民义务的措施必须于法有据,其他属于服务行政、给付行政范畴的政府行为则不一定要以法律规定为前提；二是以不与法律相抵触为基本界限。

(二)信用约束。政府诚信在市场经济诚信体系中起到支柱与核心作用。诚实信用原则既是政府职能实现的保障,也是民众约束政府的重要制度机制。失信于民,政府就会丧失权威和公信力,陷入“塔西陀陷阱”,因此,自觉保持公信力还是政府自我约束的重要机制。信用约束要求贯彻信赖利益保护原则,这是指行政相对人对行政行为产生合理信赖并因此产生了利益,只要此信赖利益是被法律所认同、值得保护的利益,政府就不能随意撤销、变更或废止已经生效的行政行为；如果因公共利益的需要不得不变动既存法律状态,则必须对因此给行政相对人造成的损失进行赔偿或给予补偿。违背信赖利益保护原则的事例并不鲜见,例如,在无法定理由的情况下,政府随意撤销已经作出的行政许可、废止已经签订的行政合同、变更已经公布的行政规划等,都是违背该原则的表现。信赖利益保护原则目的是避免行政相对人因为信赖政府而蒙受损失,防止行政权力滥用,限制行政行为的飘忽不定、朝令夕改,降低行政程序运行的消耗成本。

(三)程序约束。在法治国家,法律借助一套程序规则来实施实体规则和规范政府行为,这源自于对程序正义的深刻认识。程序本身具有独特的法律价值,程序正义是实体正义的前提,也是排除对实体结果合理怀疑、避免相对被剥夺感的重要依据。程序正义是从英美法系古老的自然正义原则演变而来,最初是一项司法原则,主张“正义不仅应当得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现”,自20世纪以来,这一原则逐渐扩展到立法、行政以及社会生活的其他领域。

过去,我们在相当长时间里轻视甚至漠视程序问题,把程序仅仅视为实现实体目标的手段,不承认程序具有独立于实体的价值,造成了严重的后果。改革开放以来,我国高度重视程序法律建设,目前已经形成了比较完备的程序法律体系,程序合法性已经成为权力运行的重要准则。程序正义原则要求行政行为不仅要在实体上合理合法,还要严格遵守法定程序、法定规则、法定时限等程序性规定,确保行政相对人的程序性权利,涉及听证制度、回避制度、信息公开制度、征求意见制度、不单方接触制度、说明理由制度以及阅卷制度等。

(四)参与约束。作为间接式民主形式的代议制民主经过数百年发展,呈现一些缺陷,比如,决策效率低下、代理人风险、利益集团控制、党派纷争不止等,使得人民主权的实质目标经常难以实现。在这种背景下,不少国家开始不同程度地借鉴直接民主的经验,力图克服代议制民主的局限性。拓展公民有序参与政治途径,扩大公民对社会管理的直接参与,就是直接约束公共权力的重要方式,主要包括两方面内容:一方面,要加大行政参与,简单地说就是行政机关在制定公共政策、实施社会管理中的民主制度,通过广泛征求并合理吸收群众意见,最大可能地体现群众的诉求、意志和利益。二是扩大社会自治,促进社会领域的去行政化,减少行政对社会的吸纳,加强社会对行政的制约,实现社会领域的退耕还林。这就要求进一步贯彻善治思想,完善公共治理结构,促进公共服务供给主体的多元化,强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责,充分发挥群众参与社会管理的基础作用,支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能,发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。

(五)责任约束。在私法中,不履行义务将面临责任；在公法中,滥用权力将面临问责。问责是人民约束政府的重要机制,包括两种政治责任和法律责任,两者区别在于:法律责任必须由法律明文规定,而政治责任不一定由法律明文规定,不以违法为前提；法律责任有专门的评价机关和追责机关,政治责任不必也不应当由专门机关来评价和追责；法律责任不能追溯,政治责任可以追溯。近些年来,我国实行“一把手”责任制的事项越来越多,这其实是政治责任的一种体现。在行政领域,对行政决策的责任约束最为紧迫。行政决策是政府行使行政权的主要方式,涉及领域非常广泛,一旦决策不当,就会对经济社会和公民的生活产生重大影响,但行政决策往往属于行政自由裁量权范畴,司法审查等机制难以对其形成制约。实践中,一些不顾群众意愿和当地实际,劳民伤财的政绩工程、形象工程,不都是随意决策、追责无力的体现吗?因此,对行政决策,尤其是重大行政决策构建有效的责任追究机制十分重要。