建设符合法治规律的法治政府（2）

　　履行自身职能

　　法治政府的标志之二:政府能够履行好自身的职能

人民控制好自己的政府,目的是为了让政府更好地为人民服务,控制本身不是目的,权力被控制得越紧的政府也不必然是优秀政府。政府能够履行好自身职责,需要满足以下的原则:

(一)合理行政。合法行政是从形式法治角度考察法治政府建设的,合理行政则是从实质法治角度来考量的。政府行为不仅要符合法律规定,而且要把握好分寸,符合公平、正义和善政的理念。也就是说政府不仅要做得对,而且要做得好。衡量合理行政的主要标准是比例原则,这是行政法的帝王条款,旨在控制自由裁量权,防止公共权力滥用。我国正处在经济社会转型和全面深化改革时期,保留行政机关必要的自由裁量权是必要的,也是现实的。现在的问题是要研究约束行政自由裁量权的机制,做到让政府行为“有作为、不出圈”,这就更需要贯彻比例原则。该原则主要包含适当、必要、相当三项内容,具体是指:行政机关采取的措施要有利于行政目的的实现,有多种手段能同样实现目的的,应当选择对公民权益损害最小的措施；行政措施造成的损害程度不能与要达到的目的在利益上失衡。例如,政府为了实现节能减排的目标,在责令企业采取环保措施之后就能实现该目标,就不能要求企业关停或减产。

(二)公益优先。为了防止权力异化、公器私用,就必须贯彻公益优先原则。滥用公益优先原则是对公共权力原初目的的背离,例如在不动产征收中,公共利益常常为财产利益所掩饰,征收最本质的公益导向反而被淹没。但确保公益优先原则的难题在于,究竟什么才是公共利益?只有将公共利益界定清楚了,才能避免公益优先原则的规避或滥用。公共利益实际上就是社会最大公约数,公共利益的界定过程就是一个在多元的社会中寻求最大共识的过程,但如何寻找这一最大公约数?在现代社会,利益主体、价值观念高度多元,人们就公共利益达成共识的难度越来越大,甚至于任何一件事情,都有可能出现对立的意见和诉求。但越是存在矛盾分歧,就越是要通过公正而充分的程序机制,确保利益各方都能通过广泛的协商与深度的参与,在充分的利益博弈中取得共识,努力达成社会最大公约数。此外,公共利益还要注重短期利益和长远利益的平衡,局部利益和整体利益的兼顾。

(三)保护弱势。人类对平等的追求实际上包括两种,即:结果平等、机会平等。这两种平等都各有其重要价值,历史经验证明:建立了提供机会平等制度的社会都会繁荣进步、充满活力,在这个基础上努力实现结果平等,则会使社会和谐稳定、国家长治久安。这就要求政府在制定和实施公平的市场规则,充分调动社会活力的同时,还要能够为社会托底,积极采取措施保护弱势群体的权益,这也是政府履行好自身职责的重要方面。

保护弱势原则几乎是每个文明社会中都强调的原则,其本质是不让每个社会落伍的社会成员“掉队”。中国儒家就有“为政之先,鳏寡孤独”的治道格言,强调保护社会最底层群众是政府施政的优先政策。我们所实施的最低生活保障制度、社会救助制度、社会福利制度、住房保障制度、医疗保障制度和其他民生制度,都体现了保护弱者的原则。在社会分化严重的今天,强调保护弱势原则具有很强的针对性。

(四)廉洁高效。廉洁是政府的贞洁。只有廉洁的政府才能不与人民的利益相冲突,也才能全心全意为人民服务。很难想象一个贪污腐败成风的政府,能够履行好自己的职责。基于人性的弱点,个体的腐败可能难以杜绝,但法制要通过制度来克服和抑制这个人性弱点的泛滥,使得腐败不会成为制度性、重复性、普遍性的现象,不会成为官员的生活方式,使得腐败被控制在社会能够容忍的范围之内。因此,廉洁政府是法治政府的重要标志,反腐倡廉应当是权力自律的重要命题。

　　找准基本方向

　　法治政府建设的基本方向

法治政府建设的基本方向是什么?这是我们建成法治政府必须首先回答的重大问题。对此,我们必须注重理论和实践、形式和内容的有机统一,根据权力运行的规律、改革发展的难题、依法行政的软肋,找准法治政府建设的基本方向。

(一)减少行政权力。减少行政权力,是我国社会转型的必然要求,是建立现代市场经济的必然选择,也是防止权力腐败的根本之策,因而也是法治政府建设的重要方向。计划经济时期,行政权力渗透到社会经济生活的各个方面,社会被完全吸纳到行政体系之中,市场机制和价格信号被扭曲,生产要素无法实现优化配置,经济社会发展的活力和质量受到极大抑制。

党的十一届三中全会以来的改革开放,实际就是行政权力不断收缩的过程,市场机制得以发挥作用,社会活力开始逐渐恢复,但政府部门仍然掌握了大量的行政资源和审批权力,行政权力管得过宽、过细、过深等问题依然存在,在一些地方和领域甚至还比较突出。过多过滥的行政审批,不仅抑制了市场和社会的活力,也为权力寻租和权力腐败提供了空间。因此,我国当前处理好政府和市场、政府和社会的关系,主要任务就是要给行政权力作减法,给市场作用作加法,为社会活力开绿灯,为生产要素清路障。

减少权力的重要形式是深入推进行政审批制度改革,这项改革不仅是转变政府职能、激发市场和社会活力的突破口,也是推进依法行政和反腐倡廉的有力抓手。新一届政府成立以来,持续推动行政审批制度改革,不断推进简政放权。一年多以来,先后取消和下放7批共632项行政审批等事项,全国新登记注册各类市场主体1982万户,进一步激发了全社会的创新创业活力。

但也存在着一些问题,例如:一些涉及深层次利益调整和部门核心利益的领域改革难度较大；一些地方“门难进、脸难看、事难办”的“三难”问题仍然存在；一些审批的透明度不高,缺乏切实有效的监督机制,权钱交易、官商勾结现象时有发生；一些配套改革没有及时跟进,“最后一公里”难以打通,等等。下一步,如何进一步加强行政审批制度改革,确保行政权力在市场自治领域的退出,确保改革的实际效果,是一项重要的任务。

(二)监督行政权力。权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败,这是一条被人类政治史反复证明的真理和通则。将权力的清廉仅仅寄希望于权力行使者的内心自律和教育感化是不够的,实现长效化地防止预防和惩治权力腐败,就必须将制度作为权力的刹车装置。权力的行使如果没有制度性刹车装置,公职人员行使手中掌握的权力时,就极有可能由“社会公仆”变成“社会主人”。习近平总书记指出,要加强和改进监督工作,拓宽人民监督权力的渠道,抓紧形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这就为加强监督权力提供了正确的方向。党的十八大以来,我们党深入推动反腐败工作,目前已经初步形成了不敢腐的惩戒机制,但如何形成不能腐、不易腐的机制,仍然是法治政府建设中的一项重大课题。

从中国所处的历史阶段出发,构建中国特色权力制约监督体系,必须同时满足两个目标:一是能够有效地防止权力滥用和权力腐败,二是还能够有效地保证我国政治体制的独特优势。用最短的时间、最快的速度赶上和超过世界发达国家,是我国现阶段的中心任务,“快”字是我国经济社会发展的一个基本特点。过去几十年的实践证明,中国政府的动员组织能力是国家迅速崛起、民生迅速改善的重要原因,也是我们的政治优势,这一点西方学者也是公认的。我国现阶段正处在经济社会转型的特殊时期,一方面,政府需要拥有比其他市场经济国家政府更大的权力和更多的职责,以更好地推动改革、促进转型；另一方面,政府也承担着无限责任,经常要担负起在市场机制下,本该由市场与社会主体自己承担的责任,并且,这种无限责任在短时间内还不可能减少。这就给我们提出了一个尖锐的问题:权力没有有力的约束机制,就有可能滥用,导致侵害公民权利；限制过紧,又会影响政府作用的发挥,最终会牺牲效率,不利于经济社会发展。适应中国这个特定的历史发展阶段,在此基础上,实现权力约束和效率之间的平衡,是法治政府建设的一个重要课题。

(三)强化行政权力。法治政府要求政府在不该作为的地方约束自身权力,不得越位；在应当作为的领域行使好权力,不得缺位。在现代市场经济,市场和政府的作用同样重要,完善社会主义市场经济,政府和市场的作用都不可少。强调市场在资源配置中起决定性作用,并不是否定或弱化政府的作用。市场是直接配置资源,政府是引导和影响资源配置。政府在微观领域少管,但要强化宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境的职责。

但在实践中,一些地方发展经济的动力很足,但市场监管不到位、不及时,公共服务、社会管理、保护环境职能比较弱的现象比较严重。例如在市场监管方面,选择式执法、指标化执法、运动式执法、突击式执法比较普遍,群众戏称的“有了利益争着管、没有利益不愿管、出了问题都不管”,“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,这些话不一定全对,但也提醒我们在实践中仍然存在政府缺位、行政权力不到位的问题。

强化行政权力还面临一个特殊背景是,大量的行政审批取消后,如何探索实施新的市场监管方式,以确保监管效果,规范市场秩序。这是一个比较新的课题,需要我们不断探索总结,需要我们深入推进行政执法体制改革,加强基层执法效力和执法力量,不断提升监管手段和能力的现代化。

总的来讲,理想的监管模式是,守法者感觉不到政府的存在,但违法者感到政府无所不在,如果反过来,就成了打击守法、鼓励违法。总之,如何进一步转变权力运行观念,让政府做好应该做的事情,也是法治政府建设中的一大难题。