政府职能向何处转移

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出，我国要加快改革攻坚步伐，推进行政体制改革，进一步转变政府职能，注重“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务”。

2013年3月10日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上，国务院秘书长马凯做了《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》，其中谈到国务院机构职能转变的四项重点，即职能转移、职能下放、职能整合、职能加强，把职能转移作为第一项重点。2013年5月13日李克强在《国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话》中提出，“要创新公共服务提供方式”，“必须把政府的作用与市场和社会的力量结合起来”，并明确强调“凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担，政府办事不养人、不养机构”。

在中央精神引领下，政府职能转移活动逐渐在各地开展，有些地方的职能转移实践非常丰富，有的地方甚至还出台了相关的地方政府规章或行政规范性文件以对职能转移活动进行调整和规范。然而，由于中央暂时没有出台相关的法律、法规以及规范性文件对转移活动加以统一规范，加之我国目前对政府职能转移的内涵也没有明确的厘清和认识，所以各地都是在尝试摸索职能转移的方式、方法。可以说，缺乏对职能转移内涵的清晰把握和统一认识，在一定程度上迟缓了政府职能转移的步伐。由于中央对政府职能转移有着明确的支持和鼓励态度，可以预料未来一段时间各地职能转移活动将会加速开展，着实有必要厘清政府职能转移的内涵，为推进政府职能转移活动奠定认识上的基础。

政府职能转移的方向

政府职能转移的方向应该包括两个向度：内部转移和外部转移。内部转移是在政府系统内部的转移，至少包括三个向度：一是同级政府及各职能部门之间的转移，二是政府向其所属职能部门的转移，三是上下级政府之间的职能转移。我国目前进行的行政审批下放式改革，实际上就是第二和第三个向度。第一个向度的职能转移也广泛存在，实践中表现为一个部门的职能转移给另一个部门或者通过部门分拆、合并使职能被转移、整合。外部转移与内部转移相对，是指将政府的职能向政府系统以外转移，向非政府组织转移，向社会转移。

外部转移的特点至少有三个：第一，外部转移是将政府全部或部分职能转移于政府之外，理论上政府不再享有被转移的全部或部分职能；第二，职能转移意味着政府职能“持有量”的绝对减少，而内部转移不必然导致职能“持有量”的减少，甚至会导致“持有量”的增加；第三，职能承接者不再是政府或政府部门，而是非政府组织，如协会、商会、学会等社会组织以及其他组织。我国目前的政府职能转移的方向专指外部转移。外部转移旨在打破政府对公共职能的垄断，外部转移直接导致政府职能持有“量”的绝对减少，真正实现公共职能的导出，以达到政府瘦身的目的。所以政府职能外部转移才是政府职能转变的核心出路。

政府职能转移的内容

政府职能转移的目的是把公共职能向社会导出，把更适合放在社会上实施的公共职能交由社会主体承担，那么政府职能转移的内容至少应当包括以下两个方面。

不宜由政府实施的职能。“不宜由政府实施”主要还是想表示某些职能根本上不需要由政府实施，至少有三个方面的情形：市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的。对于政府职能转移来说，主要强调的是“行业组织能够自律管理的”情形。

更加适合放在社会上实施的公共职能。那么何谓“更加适合”？一是能力标准，比较政府与社会组织，哪个更有能力实施某项职能，所谓的“能力”应该包括有专业的人员、有丰富的经验、有必要的设备、有较好的资源等等。二是质量和效率标准，能够以更小的成本产生更大的产出，卓有成效地开展工作，使某项职能获得质量更好、效率更高的落实。三是风险成本，即判断某项职能交给政府或社会实施，哪个风险更大，所谓的“风险”包括职能最终不能得以落实的风险，也包括职能实施过程中出现副作用，如公共目的实现发生错位、侵害公民权利、失却公平公正公开等基本程序正义、出现“管制俘获”等腐败现象，或者造成不良社会影响等风险。

综上，笔者试将政府职能转移定义为：为了发挥社会主体在公共服务和管理方面的优势，在政府主导下，国家将部分公共行政职能向社会主体转移的行为或活动，通过转移实现公共服务的社会化、实现国家与社会共同治理，并以此促进政府职能转变。