检察机关提起环境公益诉讼体现司法担当（2）

检察机关提起环境公益诉讼应秉持的基本原则

总体来看，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，既要与维护国家利益、社会公共利益的客观需要相适应，也要坚持民事法律关系的私法属性和法律监督机关的本质属性，同时兼顾考虑到目前我国检察机关的机构、人员设置、职权配置等现实可能性，实事求是、循序渐进。具体应坚持以下两条原则。

一是有限介入原则。环境行政执法是环境治理的最主要手段，因此，对于绝大多数侵害公益的行为，首先还是要依靠行政机关行使行政权和加强社会管理来实现。司法不是万能的，诉讼对社会公益的维护并非是唯一的救济途径，也未必是最好的救济方法。尽管政策上破冰，但从我国法治发展的情势看，检察机关仍不适宜于作为唯一起诉主体和主要起诉主体。笔者主张，检察机关在启动公益诉讼上有限介入，主要是指在介入事项和介入程序上要有所限制。检察机关既要注重发挥司法的能动性，也要注重秉持司法的谦抑性，坚持有所为、有所不为，把握好主动干预和自我节制的尺度，防止滥用诉权。

二是最后救济原则。行政救济相比于司法救济，具有效率高、更直接、更便捷的特点。因此，在环境公益保障制度的设计中，行政救济应当作为首选途径。只有在行政主管机关怠于履行职责，或其他起诉机制受阻，或缺乏其他适合主体提起诉讼的情况下，才由检察机关提起公益诉讼。司法救济应作为保护环境公益的最后手段。

检察机关提起环境公益诉讼的制度构建

尽管国家将生态文明建设提到前所未有的高度，但必须承认，环境公益诉讼制度至今仍然是一个一方面存在建立的必要性、另一方面尚没有理想的建设蓝图的制度。对这一制度的构建，还需加强调研论证，广泛凝聚共识。

原告资格的赋予。我国环保法赋予环保组织诉权，但根据当前环境治理的现状，笔者主张依循党的十八届四中全会确定的基调，在探索的基础上，逐步实行多元启动模式，授权检察机关在特定情况下提起环境民事和行政公益诉讼。

起诉前置程序。为体现诉讼经济和有限介入原则，检察机关参与环境民事公益诉讼应区分两种情况建立前置程序。一种以督促起诉为前提:对有明确起诉主体但怠于行使诉权的，检察机关应先履行法律监督职责，督促其起诉。另一种以督促履行职责为前提:虽无明确起诉主体，但有明确行政主管机关的，应当首先通知该行政主管机关履行行政监管职责。只有损害环境公益的行为不属于行政机关主管范围或者主管行政机关不明，而且也没有其他适格主体的，检察机关才可以直接提起诉讼。

对环境行政公益诉讼，同样需建立相应的前置程序。有关组织认为行政行为侵害环境公共利益的，应首先向行政机关提出异议，或者依法申请行政复议，行政机关拒不纠正，或者有关组织对处理结果仍不满意，或者行政机关在规定期限内未作答复的，可以提起行政公益诉讼。检察机关发现行政行为侵害公共利益的，可以依法向有关行政机关发出检察建议予以纠正，逾期未纠正或未作答复的，可提起行政公益诉讼。

探索推动环境检察机构专门化。伴随生态文明建设的深入推进，环境检察工作走专门化发展道路必将是未来环境治理领域的一种发展趋势。特别是随着最高人民法院环境资源审判庭的设立，随着各地环保法庭的不断完善，随着司法体制改革的进一步深化，检察机关对设立环境检察专门机构的问题也必须有所考虑。设立环境检察专门机构，至少可以解决这样几方面的问题:一是可以加强与审判机关的有效对接，避免公诉、民行检察等业务部门多头衔接，无序办案。二是可以整合人才资源，发挥人才的比较优势，提高办案质量和效率，从而进一步推进检察队伍的专业化、职业化建设。三是有利于加强对下指导，统一执法尺度，实现类似案件类似处理，提升环境检察司法的公信力。建议最高检针对不断发展的实际，对环境检察专门机构甚至是更远的生态保护检察院的设立问题进行统筹考虑和顶层设计。特别是要考虑到流域治理对环境检察机构专门化提出的挑战，借鉴国外经验，在深化检察改革的大背景下，推动形成跨行政区划的环境检察司法体系。

(作者：检察日报社人事处副处长、法学博士)