理顺政府收入划分必须充分考虑税制改革因素

党的十八届三中全会报告明确指出今后在推进建立现代财政制度的过程中要进一步理顺政府间收入划分。具体原则是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上，结合税制改革并考虑税种属性分步推进。由此可见，这次改革的特征是寻求总体财力格局稳定条件下的政府间收入划分结构性调整。初看起来，改革难度不大，实则不然。因为改革中，中央和地方都要寻求自身收入稳定，力争把潜力大的税种划为本级收入。这会形成强大的突破现有财力分配格局压力。显然，分配结构调整与总体分配格局稳定之间存有尖锐矛盾。这是史无前例的艰难平衡。回看历史，历次政府间收入划分调整目标单一，措施易选。比如1994年调整中央与地方的收入划分就是要提高中央占比，所以，在扩大增值税征收范围后把国内增值税收入的75%划给中央、进口环节增值税全额划给中央，国内外消费税也划给中央。再如上世纪八十年代中期采行包干体制，目标 是充分调动地方积极性，所以收入增量向地方倾斜。可见，本轮中央与地方收入划分的调整难度极大。其中一个重要影响因素是税制改革。

税制是税收额多少的决定性因素。各个税种的税制要素状况直接决定该税种收入变动边界。确定政府间税收划分时，必须首先把各个税种的税制稳定下来，由此出发，最终划定中央与地方各自的税收范围和税收结构。同时，税制也是影响税收增长趋势的关键因素，而这一趋势又决定了政府间税收划分目标能否真正落实并保持稳定。

1994年的税制改革较大程度上是要为政府间收入划分制度改革创造条件。当时新设消费税并划归中央，一定程度起到了确保中央占比提高的作用。本轮税制改革则不同，具有较强独立性，推进时间长（2000年后就启动）、范围广、程度深，目标是形成税负稳定、规范公平的现代税收制度。这势必引发税收结构变动进而触动政府间收入结构，主动打破现行税收的纵向和横向分布结构。具体表现在如下方面：

第一，“营改增”将冲击现有政府收入分布格局。“营改增”属于减税收税制改革。2012年至目前，“营改增”减税额累计已突破3500亿。纵向看，地方减税额大过中央，横向看工商业大省减税额反而大过第三产业大省。今后“营改增”全部到位后，特别是建筑业和不动产转让改征增值税后，中国的增值税就会成为完整的消费型增值税。此时，年度减税额将增至数千亿。在此背景条件下，中央增值税共享收入部分有可能大幅下滑，地方原营业税应税行业的增值税收入也会减收，特别是中、小、微企业比重高的区域减收会更多。这种减收格局客观要求调整政府间收入划分来保持原有财力分布结构。其中至为关键的是如何弥补中央税减收缺口以确保中央对减收额大的地方的转移支付规模适度扩张。